N谢秋莲

　　核心提示：安徽铜陵全市取消街道办、街道经年贵州贵阳、办历变迁湖北黄石等也在进行相似的撤销试点，与此同时，实现民政部官员更是街道经年多次表态，街道办已经不适应社会的办历变迁发展，取消街道办，撤销让居民自治已是实现大势所趋。已有60多年寿命的街道经年这个组织为何会遭遇淘汰命运？撤销街道办、壮大社区就可以实现居民自治吗？这些疑问，办历变迁都要从街道办、撤销社区和居委会究竟是实现怎么样的组织说起。

解码一 街道办的街道经年60年变迁

　　街道办、居委会，办历变迁在人们的撤销概念中如影随形，事实上，它们虽然几乎是同时诞生的，但性质和命运却有所不同。

　　在1949年新中国成立前，旧政府在基层实行保甲制度。新中国成立后，废除保甲制度，在大城市的基层成立区一级政府，在区下面设有街道办事处（有的地方也称为街政府）。1954年12月，全国人大常委会制定颁布《城市街道办事处组织条例》，明确街道办为市辖区和不设区的市的派出机关，职责任务：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。

　　居民委员会也随新中国一起诞生，同样在1954年12月全国人大常会颁布《城市居民委员会组织条例》，将其性质规定为城市基层居民群众自治组织。

　　1958年起，街道陆续改造为人民公社，法定的区政府派出机构演变成政社合一的社会组织，社区单位化，街道居民社会化，实质就是城市基层政府机构。1962年，公社渐渐撤销、街道办恢复。“文革”期间，街道办又被改成街道革委会。直到1978年，街道办再次恢复原来面貌，1980年全国人大常委员明确街道办的工作由民政部管理。

　　改革开放以来，街道办在权限、职能、编制等方面都发生了很大的变化，早就突破了《城市街道办事处组织条例》的规定。2009年，这部法律被全国人大常委会废止。

解码二 街道办改革势在必行

　　随着社会的发展，街道办承担的职能越来越多，区一级政府组成部门如税务工商治安计生等方面的一些工作也被分解到街道办。治安、劳动监察、就业、环保、卫生服务等，街道办的工作几乎无所不包，街道办的机构日益臃肿。各城市纷纷形成“两级政府，三级管理”的框架。

　　正如民政部基层政权与社区建设司副司长王金华所说，近年来，一方面，是街道办截留上面拨下的人、财、物，使社区和居委会缺乏财力物力去办事；另一方面，是街道办人浮于事，在工作中大多担负着一种“二传手”的角色，将上面交代的工作任务转给社区完成，使居委会行政化严重，没有时间去组织居民开展活动、了解基层民意、化解基层矛盾等，“居委会成为政府的腿脚，自治的功能大大弱化。”

　　为此，在铜陵模式之前，一些地方就已进行了街道办改革，目标与铜陵模式基本一致，即“街道社区化”，其中，比较著名的有北京的“鲁谷社区模式”：2003年7月，北京市石景山区摒弃街道办模式，成立鲁谷社区，将内设机构由传统街道的17个科室，改为“三部一室”，公务员编制从90人减少为39人；将劳动监察、居民私房翻建审批、殡葬管理执法、社会人员高考等职能归还给区有关职能部门；成立北京首家“街道”层面的社区代表会议，进行民主自治。

解码三 街道改革，换汤更要换药

　　民政部有心推广铜陵模式，撤销街道办、壮大社区，还居民自治空间。不过，实践证明，仅仅通过街道改社区，是无法真正实现自治，解决“二级政府，三级管理”的弊端的。

　　以“鲁谷模式”困境为例：鲁谷的制度设计不可谓不完美，正因此，北京石景山区2004年就向全区街道推广“鲁谷模式”，但是，据京华时报报道，上个月，石景山区委办向辖区内除鲁谷外的8个街道下发了通知，在街道职责、内设机构和人员编制上基本恢复原样。而鲁谷这面旗帜虽然还在，但也面临工作任务翻番、人员编制猛增、自治虚设的尴尬。鲁谷元老郑丽认为改革瓶颈的症结所在是“下变上不变”。

　　从铜陵模式来说，对街道办原工作人员的安置，实行的是身份不变、职级不变、待遇不变，分流到社区的方式。改革之初，工作作风焕然一新，但几年过后，会不会也遭遇“鲁谷模式”同样的尴尬——如果工作作风不改，叫街道还是叫社区又有什么不同？实际上只是将一个街道办拆分为更多的街道办而已。

　　在街道改社区的热潮中，社区本身的定位一直是个模糊的问题。至今为止，社区并没有一个明确的法律定位，这个定位不明确，社区自治就是空谈。

　　在“十二五”规划中，提出了顶层设计这个概念，就是指改革要有一个全面系统的制度规划、设计。没有一个系统的设计，没有确实形成放权观念，没有一个限权的机制，“小政府、大社会”目标就是海市蜃楼。