文/中国社会科学院法学研究所副研究员 董文勇
导读：鉴于国内外疫情发展的董文胶着态势，有必要着眼于长期对外防疫的勇建疫情需要，适时将境外疫情输入防控战略由被动型向主动型转换，设健输入将防控线收缩至少数新建、康专改建的区建健康功能专区，实行两级入境机制和配套建立统一的立级规范体系。
当前，入境境外新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）正在全球蔓延，机制境外境外疫情国家以及确诊病例双双上升。防控同时，董文我国集中全力防控疫情战果显著，勇建疫情已基本上实现确诊病例零增长。设健输入但是康专，随着近期入境人员数量持续增涨，区建境内疫情防控良好态势正面临日益严峻的立级冲击，输入病例及关联病例不断增长，疫情有反复、回升的迹象，甚至不排除二次出现较大的疫情。鉴于国内外疫情发展的胶着态势，有必要着眼于长期对外防疫的需要，适时将境外疫情输入防控战略由被动型向主动型转换，将防控线收缩至少数新建、改建的健康功能专区，实行两级入境机制和配套建立统一的规范体系。
一、境外疫情输入防控工作呈现被动态势
目前，新冠肺炎疫情境内外防控格局出现了新的特征。世卫组织总干事谭德塞博士3月23日在2019冠状病毒病(COVID-19)疫情媒体通报会上讲话时表示，目前全球新冠病毒总数超过了30万例，大流行目前呈加速趋势。受外国政府防控体制、防控措施和卫生资源的影响，境外疫情有失控的趋势。在此情势下，全国通过陆、海、空口岸入境的人员日均12万人次，疫情输入风险极大。截至23日，我国境内新增确诊病例78例，其中新增境外输入确诊病例74例，累计报告境外输入确诊病例427例，境外新增输入病例已占境内新增病例的95%，这表明，我国境内疫情防控形势已发生了新的变化。鉴于我国境内的疫情基本上得到有效控制，未来防控的重点已经由“内防扩散”转向“外防输入”。
应对境外疫情输入，现行措施因陷入被动而难以适应可能会出现的持久战。当前境内防控疫情输入的措施有三个特点：一是各地分散接收，在政策不一、力量各异的情况下，局部短板始终影响整体工作。二是入境防控措施和防控设施均为临时性的，造成机制不稳、可持续性不足，在战略上无法从容应对疫情输入，难以适应长期应对境外疫情输入的态势。三是对入境人员来者不拒，虽然严阵以待、严防死守，但是在整体上受境外疫情随机性输入的牵制。这些特点反映出我国应对境外疫情输入的局面整体上是被动的，缺乏整体的统一制度规划和常态化的、常规性的传染病长效应对机制，应对长期疫情输入的思想准备、制度和机制准备以及设施准备尚不充分。
二、我国应对境外疫情输入的战略亟需转换
我国防控疫情输入的总体思想是“歼敌于国门之内”，这对我国疫情防控形势构成战略性压制。新冠病毒的传播具有隐蔽性，一旦防御网有所疏漏，境内疫情仍有扩散的风险。因此，境内即便新增病例已经清零，但是受随时可能出现的输入性疫情的牵制，仍然需要时时监控、处处设防，使得境内遍地都是防疫前线。防控战线过长、防控资源分散，短期尚之内可接受，但是长期实施则很容易形成全社会的疲惫心态，并且此类防控的资源消耗大、效率低、代价大、难持久。这种临时性的被动防御型战略对消灭境内疫情、稳定社会关系、恢复正常生产生活，都构成系统性风险。
武汉疫情防控战取得了决定性的胜利，这场防控战的重要启示有二：一是交通管制，防止重点区域的疫情四处蔓延、遍地开花。这既避免了各地防控资源分散、被疫情牵制，又避免了各地富余资源因被牵制在本地而难以抽身支援重点地区；二是将疫情围聚在可控的区域，并调集优势、优质防控资源聚而歼之。重点防控区域相对集中和解放各地的可抽调资源，是值得进一步推广的有益经验，应对境外疫情输入工作亦可借鉴。我国入境口岸遍布于全国多个地方，入境人员遍布各地，有入境口岸的地区在实际上都成为了重点防控地区，各地防控疫情输入工作已陷入被动。为扭转防控疫情输入的被动局面，有必要转变防控思想战略，变临时性被动防御为长期性主攻防控，并做好长期性准备，将防控思想由“歼敌于国门之内”调整为“御敌于国门之外”战略，即对输入性疫情由被动防守变为主动控制，将疫情防卫线向前推移，收缩并布置于有利于输入疫情防控且靠近入境口岸的若干地理区域，以此压缩输入性疫情重点地区的数量，从而提升疫情输入的可控性，争取防控主动权。
三、实行主动型疫情输入防控战略需要建立的配套措施
首先，新建或改建健康专区。北京小汤山医院的建设经验表明，建设功能单一且主要周期性利用的防控设施容易产生资源浪费；而武汉方舱医院的建立则证明，充分综合利用现有设施，能够掌握防控的主动性和灵活性。鉴此，我国可以依托健康旅游产业发展政策，尽可能选取靠近入境口岸的健康旅游示范基地或地理相对封闭的区域，新建或将现有基地升级改造成可综合利用的健康专区，使之能够在有疫情输入时满足防控疫情的需求，在无疫情时提供健康旅游服务，以此作为建立应对境内外疫情防控长效机制的设施保障。如临近三亚或海口国际机场的海南国际医疗旅游先行区、靠近上海机场的崇明岛、毗邻舟山普陀山国际机场的舟山群岛新区、靠近成都双流国际机场的都江堰景区等。
开发建设健康专区的意义有三：一是实现社会资源的综合深入开发利用，提升设施价值；二是避免临时性专门医疗设施重复建设或反复建设，从而避免建设性浪费或闲置性浪费，节约疫情防控资金；三是以逸待劳，增强应急处理疫情的能力保障。
其次，建立二级入境防控机制。以健康专区作为我国接收境外人员的疫情管理和服务窗口，发挥隔离治疗、医学留观甚至健康恢复的功能。境外人员入境后，集中输送到健康专区进行隔离治疗或医学观察，实现初级入境；在恢复健康或解除留观后，方可离开专区自行转往境内其他地区，实现二级入境。从降低境外疫情输入风险、维护国民健康安全的角度看，健康专区就是健康防护缓冲区、健康风险防范区，是健康大厦的“门厅”。在实行入境留滞和健康放行制度、实施两级入境机制的条件下，境内病例数就能一直保持为零，境内大后方的基本盘就能保持社会正常运转，由此被牵制在防疫一线的大量劳动力被释放出来转入复工复产、恢复和发展经济，长期紧张的社会心理也就此舒缓。
第三，实行统一的隔离、观察制度。境内疫情防控经验已经证明，分散的居家隔离不仅可能给家庭、邻里甚至社区造成以点带面式的传染风险，还会产生杠杆效应，撬动社会服务人员、警务人员和管理资源的大量投入，因而极具牵制性。相对而言，实施强制性入境就地集中隔离留观制度则更便于操作，管理成本极大降低，疫情输入风险也更为可控。因此，有必要按照比例原则，淘汰低效率、高投入的居家隔离观察制度，依托健康专区统一实行集观察、隔离、治疗于一体的管理制度。
第四，制定在全国统一实施的法律规范。任一地区、任一窗口的管控疏漏，都会带来全局性的风险，并引起链式被动反应。例如，目前个别地区的入境疫情防控措施较为宽松，境外人员可自由进入深圳，或将港澳台人员排除在入境管控范围之外；有的地区实行重点防控国家名单制度，只对来自疫情严重国家的入境人员实施严格防控，而对来自名单国家之外的入境人员则管控宽松；还有的口岸所在地实行目的地管控制度，不以本地为入境目的地的，经核酸检测之后便予放行或安排与境内居民同乘旅行。这些措施违背了传染病传播的客观规律，以人员身份判断疾病风险的办法毫无科学依据，这些防控短板都会引起疫情输入。鉴此，应当严格贯彻习近平总书记“疫情防控要坚持全国一盘棋”的指示精神，填平疫情防控洼地。可以先制定实施暂行的行政法规或其他规范性文件，以便尽快统一防控原则、防控制度和防控机制。为了给疫情应急处理能力建设提供法律保障，有必要立足当前、着眼长远，争取在暂行性法律文件统一实施过程中及早暴露问题、发现问题并总结经验，在将来修改《传染病防治法》《国境卫生检疫法》等相关法律时，就境外疫情输入防控问题能够一套系统、成熟的制度。
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