“洪范八政，先把食为政首。纠纷解决”解决好十几亿人口的再谈吃饭问题，耕地是事地根本。

我国耕地家底并不丰厚，关注关注人多地少是先把基本国情。耕地后备资源作为重要的纠纷解决“储备库”，在保障国家粮食安全方面至关重要。再谈

按照2016年全国耕地后备资源调查评价，事地全国耕地后备资源总面积为8029.15万亩，关注关注较此前一轮减少近3000万亩。先把2021年全国各地启动新一轮耕地后备资源调查，纠纷解决整体上看，再谈耕地后备资源呈递减趋势，事地石头多、关注关注土层薄、地势高低不平、“少、小、散”等特征明显。

复耕撂荒地里，联合收割机收获水稻。新华社发（无人机照片）

采访中《瞭望》新闻周刊记者看到，在个别耕地后备资源地块，爱惜土地的农民在石头缝间种植了辣椒。这背后反映出我国耕地后备资源自然条件较差，开发利用难度较大。同时，农村土地权属纠纷以及后备资源开发利益冲突等情况，进一步增加了开发利用难度。

东北农业大学公共管理与法学院院长杜国明建议，各地应依据国土空间规划，充分利用调查评价成果，结合资金筹措、劳动力供应、生态环境等情况科学编制开发利用规划和实施方案，全面完善耕地后备资源相关政策。

文 | 罗江 管建涛 范世辉 王朋 巩志宏 刘智强 孙晓宇

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耕地后备资源“零散破碎”

在西北地区的一个县，耕地后备资源平均一个图斑的面积仅5亩多，相对集中连片、面积在100亩以上的图斑只有63个。在西南地区，记者现场看到，当地宜耕后备资源中七八成为三四亩的地块，面积达到10亩的，就算是条件很好的地块。

一位地方土地储备整理交易中心负责人告诉记者，集中连片是规划耕地开垦项目的重要考虑因素。在大量耕地后备资源中，群众已挑选条件相对较好的地块，自发开垦耕作了一部分，原本完整的地块被分割得细碎、零散，不具备大规模开发利用的基础，提高了补充耕地项目立项、施工难度。

由于基础条件较差，导致耕地后备资源开发成本居高不下，部分地区开发积极性较低。

记者按照图斑来到西北一处耕地后备资源地块，发现这里滩涂沟壑纵横，地形复杂。据了解，这样的耕地后备资源，仅平整土地的费用，每亩就超过1万元。

“成本太高就没有开发的积极性了。”一位地方自然资源部门负责人表示，当地耕地后备资源多分布在山区县，山区耕地开发需要覆盖约80厘米外地运来的客土，开发成本每亩约5万元，最高可达10万元。

采访中，不止一位基层干部向记者坦言，基础较好、集中连片的宜耕后备资源多已被开垦，现存耕地后备资源的开发难度越来越大、地块也比较分散，叠加材料费、人工费等，耕地后备资源开发建设亩均投资成本明显增加。

此外，耕地后备资源开发后还面临管护利用难题。记者采访发现，部分地区耕地后备资源开发后难以形成持久、稳定的粮食生产能力，撂荒和“非粮化”情况偶发。基层干部担忧，“大手笔”开发可能进一步加剧相关问题。

例如，根据相关政策，新增水田应保证连续三年每年至少种植一造水生农作物。但在西南的一个县，由于种植水稻等水生作物比较效益低，一些农民选择撂荒或种植其他旱作农作物。当地政府以每亩400元的补贴引导农民种水稻，农民种植意愿依然不强。

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开发利用仍面临多重难关

记者采访发现，耕地后备资源相关政策和规划仍不完善，一些地方农村土地权属矛盾多发，以及后备资源开发可能“与民争利”，进一步加剧了耕地后备资源开发利用难度。

例如，由于此前缺乏开发耕地的制约机制，一些地方的后备资源已被农户无组织、零散开发，如种植果树、挖鱼塘等，这为管理带来不便，也浪费了资源，不利于国家对耕地后备资源的整体规划调配。

有基层干部坦言，这种状况不便通过行政手段加以有效约束和管控。目前各类政策的保护对象是耕地，耕地后备资源还未开垦认定成耕地，因此在进行保护时往往缺乏明确的政策法规指导。

除此之外，耕地后备资源开发利用还可能会引起利益纠纷。一方面，少数耕地后备资源权属不明，开发利用项目推进存在堵点。

记者在南方多个村庄发现，当地农村存在土地产权历史遗留问题，一个村庄的地块里交错分布着其他村庄的土地，“插花地”界线不明、权属不清，个别村民之间偶尔发生土地权属纠纷，不愿在相关地块开展垦造项目，希望“先把纠纷解决了再谈开发的事”。

东北的一位自然资源厅负责人也表示，由于当地人少地多，部分国有土地长期无人管护，县区之间、乡镇之间、村与村之间、单位之间不时出现土地边界和权属纠纷，给耕地后备资源开发利用与管理带来一定困难。

另一方面，一些地方后备资源开发成为耕地后，可能会造成农民经济利益受损，使农村群众对耕地后备资源开发存在抵触心理。

少数群众和企业利用耕地后备资源土地种植果树、经济作物等，如果实施开垦项目将清退相关作物，短期内影响农民增收。长期看，相关地块认定为耕地后管理严格、土地用途受限，群众配合项目实施的意愿不积极。

加之此前开展的一些耕地开垦项目，农民获得了补偿款、土地流转租金等收益，依靠项目获得更高收益的期望值不断提高；还有一些中间商开展项目时，从农民手里流转土地，地价不断抬高，间接推高了项目实施成本。

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加强政策保障充实耕地“储备库”

杜国明表示，耕地后备资源开发是系统性工程，需要加快制定完善政策规划、理顺开发利用机制，避免高强度开发导致生态破坏。

针对耕地后备资源保护问题，一些基层干部表示，目前对耕地后备资源缺乏相关政策，建议明确耕地后备资源的保护主体、保护责任，以及哪些情形属于破坏耕地后备资源的违法违规行为等。

针对零散耕地后备资源开发利用难的问题，受访专家认为可考虑赋予地方适度规划调整权限，推动形成大规模连片的耕地后备资源。对耕地后备资源严重匮乏地区，应加大国家、省级占补平衡跨区域统筹。

针对耕地后备资源不足的问题，应拓展耕地后备资源储备来源。有地方自然资源部门干部表示，耕地后备资源减少是未来的趋势，在未利用地上开发耕地后备资源难度越来越大，可以在已开发利用土地上挖掘空间。

具体来说，可以从空心村治理、僵尸企业治理等方面拓展补充耕地指标来源。一位接受采访的自然资源厅负责人表示，随着城镇化进程推进，当地空心村将越来越多，村屯占用的一些建设用地未来非常适合复耕。可从国家层面进行农村土地存量摸排，实施集中投资、统一标准、整村推进，复垦的耕地用于跨省占补平衡。

受访专家提醒，关注地的同时也应关注人，农民是耕地后备资源开发利用的关键主体，应充分调动农村群众的积极性，提高农民在生产方式选择、用地布局、市场开发等方面的参与程度。

贵州省遵义市自然资源局副局长陈竹建议，严格落实耕地利用优先序，因地制宜细化明确“什么可以种”“什么不能种”清单，在保护耕地的基础上最大化保障农民利益。

(责任编辑：娱乐)