作者｜ 贾拥民

均衡研究所学术顾问，浙江大学跨学科中心特约研究员

低生育率叠加老龄化的用万亿基时代，任何关于生育和养老政策的建资金补件风吹草动都可能成为新闻热点。

在《中国养老金发展报告2023》中，人养提到了一个引人注目的老金建议：对于那些在历史上受到计划生育政策影响、未来有望为提升生育率做出贡献的不必人群，应给予养老金补偿，刺激即对“70后”和“80后”这两代因计划生育政策影响而生育子女较少的生育人群进行养老金补偿。同时为了鼓励生育，为条对“90后”这一年轻群体中的风声多子女家庭也提供养老金补贴。

具体来说，用万亿基对“70后”和“80后”按照全国平均工资的建资金补件2％进行参保缴费补贴（对于没有稳定工作的人不以个人缴费为前提），当前每人每年的人养补贴大概2000元，而这两类人的老金数量总计大概4亿人，财政需要支出8000亿元左右。不必

对于“90后”，则根据2016年（全面放开二孩起始年）以后新出生的子女数量来进行补贴，补贴标准为每个子女每年2000元（父母各1000元），2016年以来中国出生人口合计超过1亿人（假定全部由“90后”生育），财政每年的补贴大概为2000亿元。

上述两项合计，财政每年需要补贴1万亿元。

这是一个不小的负担。《中国养老金发展报告2023》的撰稿人似乎也认识到了这个问题，他们在报告中提出的对策是，目前可以减半补贴，即每年大概补贴5000亿元，等以后时机成熟后可以通过征收遗产税、赠与税等税种进行专项融资，将这两项补贴恢复到正常标准。

当然，每年5千亿元的财政补贴，仍然不是一个小数字。相比之下，在提交给全国人大审议的2024年政府工作报告中，也提到了要将“城乡居民基础养老金月最低标准提高20元”。

根据人力资源和社会保障部的数据，目前城乡居民养老保险实际领取待遇人数大约为1.65亿人，计算下来，2024年全年因城乡居民基础养老金月最低标准提高而新增的支出应该不会超过400亿元。

那么这是不是意味着，《中国养老金发展报告2023》提出的每年补贴养老金1万亿元的建议不具备可行性呢？

不一定。

笔者对几乎所有关于“财政补贴”的建议都非常警惕，包括关于补贴生育的建议。不过在个人养老金问题上可能是个例外。

简单地说，笔者支持补贴个人养老金，但是认为补贴个人养老金不必以刺激生育的名义来进行。

补贴养老金未必能刺激生育，生育意愿成因复杂

低生育率和老龄化会带来一系列问题，这是一个事实。但是我们不能根据这个事实就说少生孩子或不生孩子是“错的”或“不好的”，也不能说老龄化社会是“坏的”。如果那样的话，就会重新落入计划生育思维的陷阱。

其实，低生育率只是一种结果。从社会的角度来说，这是经济发展、社会保障程度提高、教育普及、制度文化环境和观念演变的结果；从个人选择的角度来说，则是每个人根据自己的实际情况做出的选择的结果，这种选择只要是在自由的状态下做出的，就肯定不会比外来强制或被他人计划的情况下做出的更差。

老龄化也是一种结果。古代社会人均寿命只有三十多岁，在任何意义上都根本不会出现老龄化问题。只有当一个国家经济发展起来了，人们变富裕了，医疗技术进步了之后，才有可能步入老龄化社会。

从根本上说，一个人（家庭）生不生孩子、生多少个孩子，是个人的自由选择，这种生育权是一个必须赋予个人的权利。

如果生育权受到了干预，无论是这种干预是通过强制性的计划生育进行的，还是通过人为的补贴改变生育的价格和成本实现的，都可能会导致人口结构和人口演变的扭曲。

因此，从逻辑的角度来看，是不应该补贴生育的。但是现实世界中有许多扭曲性因素也被当成了生育的成本，进而影响了个人生育决策。例如，有人说，房价太高、孩子受教育成本也很高，导致“生育成本”太高，因此不敢生孩子。

在个人进行微观生育决策时确实可能会这样考虑。但是，作为一个提供宏观政策建议的专家来说，只考虑到这个微观层面却是远远不够的。更重要的是要考虑到宏观层面（以房价为例）。如果房价过高本身就因为土地供给受限、货币超发等原因而严重扭曲了，那么仅仅建议通过为生孩子的家庭提供购房补贴以降低其“生育成本”，就是非常不充分的，或者是有误导性的。

同样的道理，认为提供养老金补贴能够降低生育成本，从而刺激生育，虽然有一定道理，但是作为政策建议来说可能是不充分的。

退一步说，即便是在个体决策的层面上，当一个人有机会获得更好的养老保障时，其生育孩子的意愿反而有可能会降低。

另外，非常重要的一点是，生育决策和养老决策当然都可以从经济学的角度进行分析，但是生育决策本身不能、也不应该不愿为一个单纯的成本-收益计算问题，而养老决策则可以而且应该进行全生命周期的财务精算。这也就意味着，即便从成本-收益计算的角度上“很合算”的养老金政策，也不一定能够促进生育。

因此，笔者认为，补贴个人养老金不需要以刺激生育的名义来进行。

《中国养老金发展报告2023》建议，向“70后”和“80后”这两代受计划生育政策影响的人群和“90后”中的多子女家庭提供养老金补贴。

但是，该报告对补贴对象的选择是武断的。

首先，受计划生育影响的，实际上还包括了“60后”，甚至一些“50后”。从历史上看，1979年1月召开的全国计划生育办公室主任会议，就已经提议开始逐步实行严格的人口控制政策了；“提倡一对夫妇生育一个子女”的人口政策基调，是在1980年中共中央召开五次人口座谈会后就正式确定下来的，然后在1982年，计划生育政策（“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”）正式写入了宪法。

《中国养老金发展报告2023》不把“60后”和“50后”包括进来补贴对象的原因可能是，他们当中有不少人已经退休了，但是还有很多人没有退休啊。

其次，“70后”和“80后”当中，有不少人是“无论有多少补贴都不会选择生育多个孩子”的，以“补偿受计划生育影响”为名向他们提供养老金补贴，名不符实。更重要的是，这种补贴实质上可能构成了对生育市场的自由选择的结果的一种破坏。

可考虑使用基建资金对个人养老金进行普惠式补贴

事实上，假设“个人养老金很重要且急需通过补贴来提高个人缴存意愿”这个前提是大家都能接受的，那么更合适的方法是对个人养老金进行普惠性的补贴。

比如说，或许可以采取这样一个方案：对年满25周岁的未退休群体，每人每年补贴2000元个人养老金。补贴发到个人账户，个人应该适当“配资”，而且到退休后才能支取。

根据人口统计数字，这个群体应该不超过7亿5千万，那么每年的补贴支出将为1.5万亿元左右。这个数字《中国养老金发展报告2023》建议的数字还要大，但是并不一定是不能承受的。

可以考虑动用部分基建的资金。

这自然引出一个问题：拿基建的钱，是否会影响经济增速呢？

目前仍然有不少人迷恋基建投资。他们声称，为了实现5％的增长，加大投资，特别是基建投资是至关重要的。但是，这样做即便能够带来增长，也未必有什么实质价值。特别是，这对于提高居民的收入、改善民众的预期和消费信心可能几乎没有什么作用。

日本的经历也为我们提供了镜鉴。

从日本的中央的一般财政支出来看，日本在迈入老龄化社会以后，在公共支出上最明显的特点就是公共工程支出逐步下滑、社会保障支出日益上升。

社会保障支出是日本一般财政支出中的第一大项，2022年占比达到了33.7%。

从历史上看，日本社会保障支出占财政支出比重在1965年为14.7%；在1975年至2000年间接近20%；2001年后突破20%；2012年后进一步突破了30%。

日本进入发达国家之后，基建投资的边际效益逐渐递减，基建投资占财政支出的比例在1972年达到22%的高点后逐年下滑。但是，20世纪90年代，日本也曾试图通过扩大基建投资来应对经济泡沫破灭，甚至一度达到了“为投资而投资”的地步，结果造成了基建设施过剩和资源浪费并导致政府债务急剧上升。

随后，日本基建投资的财政支出占比迅速下降，至2022年仅为5.6%。

中国未必会走日本的老路，但是社保支出取代基建投资支出无疑是一个趋势。统计数据显示，近年来，公共财政支出中大约有17％、专项债中大约有60％、土地出让金中大约10％，都用在了基建上。这些基建投资中，只要拿出一小部分来，就完全可以完成对个人养老金基金的补贴了。

这种普惠式补贴的意义何在？——让居民更有底气去消费。

3月5日提交全国人大审议的政府工作报告把“促进消费稳定增长”作为202年重要工作任务，指出要“从增加收入、优化供给、减少限制性措施等方面综合施策，激发消费潜能。

此前，2023年7月召开的中共中央政治局会议指出，“内需不足”是当前经济面临的困难挑战之一，强调“要积极扩大内需，发挥消费拉动增长的基础性作用”。

而要提升消费，关键在于提振消费信心，最终主要取决于居民收入在国民收入分配中的比重的提高和社会保障体系的建立及完善。

在目前这个阶段，特别重要的是要完善社会保障体系和基本公共服务供给，减少居民的预防性储蓄。其中，个人养老金作为养老保险的第三支柱之一，现在已经成了重中之重，这也是政府工作报告加以强调的原因。

这种补贴，也可以视为另一种意义上的“最低收入保障”，或者说是“递延基本收入”，它是在市场体系之外为所有人提供的、并作为市场体系之补充的保障；而不再是只为某些人提供的、并且可能会破坏市场结果的保障。前一种保障，应该是大多数人都能够接受的，后一种保障实际上可能是特权。

当然，上述构思是极其粗略的，而且必须与收入分配等方面的改革相配套。

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编辑｜刘军

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