陕西人口第一大县蒲城县正成为陕西时下关注的焦点，起因是正式7月20日,蒲城县政府网站上一条“我县召开撤县设区工作协调推进会”的新闻，表明蒲城停止推进坚持5年的推进撤县设市之路，正式推进撤县设区工作。撤县从谋划“设市”到“设区”，设区究竟是工作改变格局什么原因促使蒲城的行政区划调整目标发生变化？它将为渭南市整体发展格局带来什么样的改变？

换道超车

近几年，蒲城的渭南目标一直是成为一座县级市。2021年蒲城县政府工作报告还明确提出：“实现撤县设市目标，发展进入全省县域经济发展‘十强县’”。空间蒲城“十四五”规划中也将撤县设市作为预期目标：“到2025年，蒲城综合实力迈进全省县域经济社会发展‘十强县’，正式撤县设市申报成功”。推进

近期，撤县蒲城县这一坚持发生了改变。设区

7月20日，工作改变格局蒲城县“撤县设区工作协调推进会”召开，宣布正式推进“撤县设区”工作。

会议提出“全力以赴、凝聚合力，加快推进撤县设区各项工作步伐”，并要求将逐项任务落实到人。《撤销蒲城县设立蒲城区实施方案》也随之宣布。

蒲城县隶属于渭南市，地处陕西省中部东侧、渭南市中部，是我国的授时地，即北京时间的诞生地。蒲城也是陕西产粮第一大县，县域经济发展状况良好，在陕西省位居第12，在渭南市仅次于临渭区和韩城市，长期居全市第三。

值得注意的是，陕西县域排名在蒲城之前的11个县市中，已有神木、韩城、兴平、彬州4个县级市，排名蒲城后一位的旬阳，也于今年2月成功撤县设市。

而蒲城县的区划调整却并未如愿。

从公开资料看，从2015年蒲城首次提出“撤县设市”目标后，“撤县设市”均被写入蒲城县历年的官方文件当中。2016年蒲城县政府工作报告就提出“打造渭北区域副中心城市，实现撤县设市目标”。按蒲城县“十三五”规划，当时的设想是“推动蒲城、大荔、澄城撤县设市，打造区域副中心城市”，而大荔和澄城也在积极推动，三县步调一致，而渭南也将此写入“十三五”规划中。

五年过去，三市的目标依然未改，但今年2月18日，一封蒲城县民政局回复网友关于“撤县设市”情况的回复显示，其“撤县设市”工作并非一帆风顺，“截至2016年年底关于蒲城县撤县设市的18项资料已全部上报省厅，但因经济指标和人口指标未能达到撤县设市标准要求，省厅未将蒲城县撤县设市资料上报至民政部。”该回复同时表示，“根据2018年、2019年数据显示，我县经济指标和人口指标距离标准仍有较大差距”。

蒲城县常住人口虽然位居渭南全市第二，但蒲城近几年的常住人口有着很大的流失压力。据第七次全国人口普查结果显示，蒲城全县常住人口为66.26万人，与2010年第六次全国人口普查的74.30万人相比，十年共减少8万多人，下降10.82%。这个结果相对于渭南全市人口比重有所提升，但渭南在过去十年是西北地区人口流失最多的城市。

经济方面，2020年，蒲城县GDP刚突破200亿，虽在陕西县域经济中尚可，但体量还是偏小，尤其是工业并不算太强。

这样一个小县城要升格为县级市确实有现实的困难，从“县”到“市”，虽然只有一字之差，但背后的差距却不小。陕西目前有兴平、彬州、韩城、华阴等7个县级市，其华丽转身背后都经历了较为艰难的操作。蒲城没能实现“撤县设市”，很大程度上或因县域工业经济比较薄弱，无法支撑起一个县级市的发展规划。

相比“撤县设市”来说，“设区”相对更容易实现，而行政区划调整目标的转向，凤翔已为先例，经历从“撤县设市”到“撤县设区”的转变。从现实情况来看，“撤县设区”其实也是蒲城当下最好的选择。

蒲城为何谋“区”

其实，蒲城当时实行“撤县设市”并非“一厢情愿”。

2018年初发布的《关中平原城市群发展规划》中就明确提出，要培育发展中小城市，“推动彬县、蒲城、三原、华亭、秦安、 甘谷等具备条件的县有序设市，增加城市数量”。

虽然蒲城在人口、经济方面对比“撤县设市标准”不足，但放在渭南，蒲城还是有继续坚持下去的理由。

毕竟蒲城是渭南面积第二大县，东邻澄城县和大荔县，南依临渭区，西接富平县，有一定的区位优势，文化积淀深厚。

在其三产结构中，农业占比在20%左右，在一产“二产化”过程中，构建起现代农业园区带动果畜设施的支柱产业，培育形成金银花、奶山羊、食用菌等特色产业，“蒲城酥梨”“蒲城西甜瓜”品牌知名度大幅提升，农业综合实力稳定在陕西前三，被评为陕西省“现代农业强县”。

相比农业，工业发展数据也不弱，“十三五”期间蒲城县较“十二五”时期增长69%，形成了能源化工、新材料、生物科技、装备制造、食品加工等五大产业体系。而且蒲城文旅产业发展良好，蒲城近年经济发展稳步上涨。

但目前蒲城的问题是，虽然在县域工业赛道上发展迅猛，但产业结构还有待优化；产业聚集度不高，缺乏大项目带动且转型压力大。当下，我国经济发展正向创新驱动型转变，传统产业竞争力下降，因此，蒲城资源型产业占主导地位的劣势将进一步被放大，加快新旧动能转换的任务十分艰巨。同时，矿产开发、能源化工等资源型产业发展将受到严峻挑战。

所以蒲城一直希望踩准城市化进程节点，将自身放在一个更加有利的背景或“风口”中。渭南副中心、渭北中心城市就是其目标。

在《关中平原城市群发展规划》中，渭南定位是建设成为重要节点城市和区域性交通枢纽。

这些年，渭南不断融入西安发展，西渭融合不断升温。2018年，渭南将富阎产业合作园区富平板块整体交给西安管理；去年，西安和渭南签署《西渭融合重点项目合作框架协议》，合力推进“轨道交通、富阎产业合作园、公路规划建设、铁路专用线及物流基地、城市供水、航空产业发展”等8个重点项目建设；今年6月初，西渭东区揭牌让“西渭一体化”成为热议。

同时，西安都市圈正在加紧建设，陕西“十四五”规划提出：“支持渭南全方位深化与西安市融合发展，加强产业配套协作，推动工业倍增，构建现代化产业新体系”。

而西安正在创建先进制造业强市，突破的重要方向就是渭北，这为全面实施“工业倍增”计划的渭南承接西安产业外溢带来历史性机遇。

蒲城自然也不会放过这个发展机会，其进入全省县域经济发展10强县行列，凭借的就是立足新材料等优势产业。蒲城也从一开始就将自己定位为“渭南副中心、渭北中心城市”，希望建成渭北医疗中心、渭北教育中心、渭北商贸中心、渭北文化中心、渭北旅游中心、渭北养老中心，加快推进融入大西安都市圈的进程。

而目前，从基础条件上来看，蒲城县已融入西安1小时经济圈。

尤其是西安都市圈建设已被国家点名，正式批复只是时间问题。这种情况下，蒲城从战略上转变思路，实行“撤县设区”，在西安都市圈发展背景下，将有利于蒲城主动承接东中部发达地区产业梯度转移及西安经济圈产业转移，建立黄河金三角承接产业转移示范区，调整和优化产业布局。

从国家顶层设计来看，“合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展”一直是新型城镇化的目标，意在加强中小城市的自身实力，向都市圈靠拢。蒲城“撤县设区”的全新目标，也许并不会像“撤县设市”的路那么难走。

将改变渭南发展空间格局

按照蒲城“撤县设区工作协调推进会”的说法，蒲城“撤县设区”具有重大的现实意义和深远的历史意义，且已基本具备“撤县设区”条件。

蒲城县列出了4条恳切的理由：

一是能够将蒲城融入渭南市城市空间，拉大渭南主城区框架，形成临渭、华州、蒲城三个核心区域互补发展，有利于蒲城缓解土地供求矛盾，全面加快推进城镇化建设；

二是有利于渭南市产业统筹利用、合理规划、加快聚集，进一步加速新型工业、民用航空、文化旅游等产业快速跨越式发展，促进渭南高新技术产业开发区与蒲城高新区园区协同发展，进一步增强蒲城经济社会发展活力；

三是有利于城市优质公共服务资源整体提升，促进基础教育、市政设施、医疗卫生、公共交通、社会保障、社会福利等基本公共服务统筹协调发展；

四是有利于争取更多上级优惠政策和项目支持，更好地统筹实施生态建设和环境保护，较好地解决洛河流域综合治理、桥山南麓采石区生态恢复及北部采煤沉陷区治理等问题，不断提高主体功能区的环境承载能力。

也就是说，在西安和渭南跨区域融合的趋势下，渭南正积极参与西安都市圈功能布局，蒲城撤县设区能更好地融入渭南，进而更好地融入西安都市圈。另一方面也能更加优化自身经济结构，获得更多的资源。

其实，蒲城将谋划高质量发展的目标之一转向市辖区，也有助于渭南承载近年来的城市发展战略。

在渭南构建“3+5+3”现代产业体系中，蒲城及京昆高速沿线发展轴对接富阎合作区，有着极强的优势，而蒲城将成为联结连霍高速发展轴的重要节点。特别是京昆高速沿线发展轴的食品工业、新材料、精细化工、能源等产业项目将对渭南的工业具有支柱作用，沿线有着建链补链强链的独特优势，或可改变渭南新兴产业规模小、带动弱的局面，并凸显渭南中心城区、富阎产业合作区、韩城市的工业三极支撑。

毕竟渭南市城区地处渭南市域西南一隅，距离西安市不足60公里,而其他县市离渭南城区太远，偏离市域几何中心。这样的行政区划导致渭南对下属辖县辐射及集聚能力不强，使渭南在过去10年成为西北流出人口最多的城市。

但如蒲城“设区”成立，渭南城市发展的空间将发生变化，至少城市发展空间将大幅扩容。尤其是城市骨架向渭北迈进，有助于渭南城区提升辐射带动能力和发挥中心城市作用，形成临渭、华州与蒲城三个核心区互补发展格局，使其城市能级得以提升，增强渭南在郑洛渭西合作带中的分量。此外，蒲城在获得更多工业用地和城建用地指标的同时，为渭南工业化、城市化发展腾挪出更大空间，其产业和资源也能得到更好的整合。

在如今西渭融合的大趋势下，蒲城“撤县设区”最明显的好处是原有的城市基础设施将纳入渭南城市整体规划，可实现从农业主导到工业主导的过渡。

尤其值得探讨的是，当下在大城市人口密度逐步饱和的情况下，其周边县域城市作为二次创业的主阵地，无疑是提升产业经济的一种尝试。

(责任编辑：热点)