文/国家信息中心中国区域发展研究院秘书长 刘波

　　行政服务中心，浅谈原名行政审批服务中心，行政又叫政务服务中心，服务是中心集信息与咨询、审批与收费、问题管理与协调、对策投诉与监督于一体的浅谈综合性行政服务机构。

　　在我国，行政综合行政服务机构大都产生于本世纪初，服务尤其是中心《行政许可法》颁布前后。据有关统计资料显示，问题全国已有不同层级的对策综合行政服务机构3300多家，几乎覆盖了全国所有县市。浅谈

　　我国综合行政服务机构的行政产生，顺应了建设服务型政府的服务现实要求，是政府公共服务方式和服务程序的一种新的探索。其产生的原因大体可分为事实原因和法律原因。

　　20世纪90年代后，由于信息技术的迅速发展，全球兴起了服务政府的理念，通过不断创新服务型政府的行为方式和行为程序，并对政府雇员的素质要求、政府内外各方利益关系的全面调整等诸多方面带来明显变化。自2001年12月11日开始，中国正式加入WTO，我国政府必须以积极态度和有效作为来实行WTO以市场经济为基点确立的一整套经济贸易规则和法律制度框架，这就要求对传统执法制度和政府行为进行适应性调整，否则，可能受到WTO规则的制裁。这种调整包括对执法方式、执法程序等进行重新设计和重新规定，使之能够迅速适应社会政治、经济体制的重大变革。但当时实际情况却不容乐观，执法失职、执法趋利、执法野蛮、地方保护、部门保护等已不是个别现象，从而带来“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化”的问题。

　　综合行政服务机构由于办公地点、办事程序和工作制度等方面的特点，集中体现了服务行政、阳光行政、高效行政的要求，因而是正当合法的。

　　1999年浙江省绍兴市上虞市（现上虞区）设立了全国首家行政服务中心。2000年浙江省率先进行了综合行政服务机构建设的试点。2001年10月18日国务院批转监察部、国务院法制办、国务院体改办、中央编办《关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（国发〔2001〕33号）（注：根据《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》（国发〔2015〕68号），此文件已宣布失效）后，全国各地陆续开始成立综合行政服务机构。正是在这样的背景下，各地政府为方便群众、改善投资环境、促进地方经济和社会发展，审时度势，锐意改革，在总结各地经验的基础上，纷纷组建行政审批服务中心。

　　行政审批服务中心的建设以便民、高效、廉洁、规范为宗旨，推行“一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理”的运行模式。

　　（一）

　　2011年6月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（下文简称《意见》），《意见》中指出，促进服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设，提高依法行政和政务服务水平，要逐步建立健全政务服务体系，要充分发挥服务中心即政务（行政）服务中心作用。

　　《意见》在第三部分用了8条对服务中心的职能、运行、及信息化建设等予以了详细规定。具体如下：

　　（1）逐步建立健全政务服务体系。按照建设服务型政府的要求，将政府及其部门的政务服务体系建设纳入基本公共服务体系建设的范畴，完善相关政策规定和管理措施，整合政务服务资源，健全政务服务平台，促进政务服务的均等化、规范化、高效化，提供让群众满意的高质量政务服务。

　　（2）充分发挥服务中心作用。服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台。各地要因地制宜规范和发展各级各类服务中心。凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理。因涉密、场地限制等特殊情况不进入服务中心办理的，由本级政府决定。双重管理和垂直管理部门的行政许可、非行政许可审批和公共服务事项，按照便于工作、加强服务的原则，适合依托服务中心的可纳入当地服务中心办理。

　　（3）明确服务中心职能。各省（自治区、直辖市）要在本行政区域内规范省、市、县三级服务中心的名称、场所标识、进驻部门、办理事项和运行模式，推进政务服务规范化建设。服务中心管理机构负责对政府各部门进驻、委托事项办理的组织协调、监督管理和指导服务，对进驻窗口工作人员进行管理培训和日常考核，承担本级政府赋予的其他职责。服务中心管理机构作为行政机构，应使用行政编制，配备少而精的工作人员；已使用事业编制的，应在行政编制总额内调剂出一部分进行替换。在调整、配备服务中心编制中，要结合当地政府机构改革，注重优化整体编制结构，坚持增减平衡。服务中心管理机构规格由本级政府决定，其运行经费和人员办公经费列入本级财政预算。经本级政府同意确需由部门单独设立的办事大厅，应当接受服务中心的指导和监督。

　　（4）规范服务中心运行。以提高服务质量和效率为重点规范服务中心运行，着力为群众解决实际问题。进驻服务中心的政府部门要对其服务窗口办理事项充分授权，使不需要现场勘察、集体讨论、专家论证、听证的一般性审批事项能在窗口受理后直接办结。逐步实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式。对同一个行政审批事项涉及两个以上部门的，逐步实行联合办理或并联审批。凡进驻服务中心办理的事项都要公开办理主体、办理依据、办理条件、办理程序、办理时限、办事结果、收费依据、收费标准和监督渠道。建立健全首问负责、限时办结、责任追究、效能评估等制度，提高服务水平。服务中心应设置专门的政府信息公开查阅场所。

　　（5）推进基层便民服务。坚持把方便基层群众办事作为政务服务的出发点和落脚点。探索在乡镇（街道）开展便民服务的有效形式，有条件的地方要依托城乡社区综合服务设施设立便民服务中心，将劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、计划生育、农用地审批、新型农村合作医疗及涉农补贴等纳入其中公开规范办理；在城乡社区（村）设立便民代办点，将便民服务向城乡社区（村）延伸。推行便民服务免费代办制度。

　　（6）建立统一规范的公共资源交易平台。完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域的市场运行机制，推进公共资源交易统一集中管理，逐步拓展公共资源市场化配置的实施范围，确保公共资源交易公开、公平、公正。为公共资源交易搭建平台、提供服务，逐步推进省、市、县、乡四级公共资源交易网络建设。有条件的地方可探索公共资源交易平台与服务中心合并的一体化管理模式。

　　（7）加强信息化建设。推广电信网、广电网、互联网等现代科技手段在政务服务中的应用，提高政务服务信息化水平。将服务中心信息化纳入当地电子政务建设总体规划，充分利用现有电子政务资源，逐步实现网上办理审批、缴费、咨询、办证、监督以及联网核查等事项。规范技术标准，推动不同层级服务中心之间实现网络互联互通、信息共享和业务协同。重视和加强政府网站建设，完善门户网站功能，扩大网上办事范围，及时充实和更新信息发布内容，凡是不涉密的文件要通过政府门户网站公开发布。

　　（8）整合政务服务资源。进一步加强各项载体建设，发挥好政府公报、政务公开栏、公开办事指南等在政务服务中的作用，完善新闻发言人制度，创新政务服务方式，畅通政务服务渠道。进一步加强统一规划和资源整合，充分发挥现有场所和信息化资源功能，切实避免重复建设和投资浪费。要以服务中心为主体，逐步实现各级各类政务服务平台的联接与融合，形成上下联动、层级清晰、覆盖城乡的政务服务体系。

　　（二）

　　近几年，笔者在全国各地调研放管服改革优化营商环境建设过程中，参观了很多行政服务中心，从实地调研的情况来看，实践证明，行政服务中心这一机构在构建服务型政府、推进放管服改革以及优化营商环境方面确实起到了积极、有效的作用，切实提高了群众满意度。

　　不过，行政服务中心自诞生之日起，它的运作成效与面临的挑战就是相伴相随的。行政服务中心在运作过程中也暴露出诸多问题，涉及行政服务中心的功能定位、部门之间协调、政府业务流程再造、电子政务体系支撑以及管理模式选择等诸多方面。

　　第一，行政服务中心的建设与发展的法律定位问题。从法理上看，我国行政服务中心的建设还处于探索阶段，行政服务中心在其合法性问题上既面临“正名”的机遇又处于如何使自身规范发展的尴尬处境。

　　有一种观点认为，当前我国各级地方政府行政服务中心建设与发展的一个普遍问题是，它们都是在缺乏法律规范的不利状况下展开的，这完全违背了现代法治国家“依法行政”以及“行政组织法定”的原则。还有一种观点认为，《行政许可法》提供了法律依据。《行政许可法》的出台为行政审批制度的发展提供了明确的方向，为我国行政审批中存在的审批主体权责不明、审批事项范围过宽、审批程序不规范、审批时限过长等问题提供了解决办法，符合行政许可法的立法精神和关于集中审批的规定，行政服务中心是“集中提供行政许可”模式，因此行政服务中心的建设与发展是具有法律依据的。

　　按照《行政许可法》第二十五条，我国的行政服务中心是依据“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”的规定而设置的，但是《行政许可法》并没有对行政服务中心的合法地位进行具体的规定。按照《行政许可法》，行政许可要由“具有行政许可权的行政机关”或者“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，在其法定职权范围内或者在法定授权范围内实施行政许可。除此之外，政府机构在其法定职权范围内，也可以按照法律法规的相关规定，“委托其他行政机关实施行政许可”。但是行政服务中心的属性和法律地位究竟是什么呢?法律并没有一个明确定位。这种级别越高的法律越是体现出规定笼统、缺乏操作性的特征，导致行政服务中心处于名不正言不顺的尴尬境地。

　　我国地方各级行政服务中心的运作及其管理主要是依据《行政许可法》中关于联合办理的相关规定。根据《行政许可法》第二十六条的规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”由此可见，我国的行政服务中心并不是一个独立的部门，更不是一个法定部门，而仅仅是联合办理、集中办理某件事的一种机制即一种方法或者手段，法律对是否应成立一个新的机构没有明确规定。

　　第二，行政服务中心的设立的不确定性问题。因为法律定位模糊，各地对行政服务中心的设立和发展存在着诸多不明确的问题，包括哪一级别的政府需要设立行政服务中心，其设立的要求、程序是什么，如何处理其与原单位的关系，内部如何运作以及如何监督管理，等等，使目前行政服务中心的设立和运行过程中存在着极大的不规范性。如中央政府就没有设立行政服务中心；有的中央部委设立了行政服务中心，但也不是所有的事项都进驻，如国家发改委的投资服务大厅。省级政务服务中心设立较多，形式也多样，有的是政府办公厅搭建了政务服务网，相当于网上政务服务中心；有的是相当于管理办公室，主要是指导下辖县市的行政服务中心；有的是成立了专门的服务中心，如北京、江苏、贵州、山东等。山东省政务服务中心是山东省政府工作部门。按照《山东省省级政务服务大厅建设方案》（鲁政办字〔2018〕82号）和省政府办公厅的统一要求，山东省政务服务中心于2018年8月30日起正式启用，有26个部门派员进驻，省级行政许可事项进驻率达到97.5%。此外，还有政务服务向基层延伸问题，主要是乡镇政府的行政服务中心开展的不完全，业务覆盖也不完全。省级会有近千项事项，乡镇只有30-90项事项不等。

　　第三，行政服务中心的现实定位模糊不清。行政服务中心自身的职责不明晰。从实践发展中看，行政服务中心的设立是我国实践先于理论的结果。各地行政服务机构的组建模式大同小异，但各级地方政府在效仿他人的同时，却也都结合了本地的具体情况。因此，行政服务中心作为地方政府改革创新的产物，在全国性法律规范缺失的情况下造成“行政服务中心发展各自为政”的问题也就在所难免。笔者在山东省莱州市行政服务中心调研时，发现有一件事很能说明问题，即在办理一个跨省调动教师时，行政服务中心出具的带有本部门公章的文件在外省并不被认可和接受，对方还只是接受本系统即教育系统的公章公文。

　　第四，行政服务中心的标准不统一。现在各地都在积极地探索行政服务中心发展路径，但统一标准的欠缺也容易造成混乱。一是一些行政服务中心的定位随着领导意愿的不同而大相径庭。行政服务中心的建立与发展如果少了行政领导的支持，任何决策都是难以实施的。相反，领导的一句话，则可以使行政服务中心的发展事半功倍。这也为公共行政“人治”的弊端提供了发展的土壤。二是造成机构性质不明确。各省市地方政府有的将其定性为行政机构，有的将其定性为直属事业单位，甚至个别地方政府还将其定性为临时机构，而不是正式机构。三是我国现行行政管理体制以分权为主，有的行政许可项目办理仍然涉及多个部门或同一个部门内的几个处室，有的需要经过国家、省、市多层审批，办事者多头跑、重复跑的现象还难以从根本上消除。

　　第五，服务中心人员管理的矛盾。由于行政机构设置和人员编制等问题比较敏感，当前行政服务中心的窗口工作人员一般受到原单位和行政服务中心的双重管理，因此，对行政服务中心窗口工作人员的考核和奖惩以及党团员的教育和培训等都应该有明确的规定。对行政服务中心工作人员的考核应该交由中心自己进行统一组织，行政服务中心可以将窗口工作人员的绩效评估纳入到工作人员的年度考核中，同时要逐步加大绩效评估的考核权重。对考核优秀的人员，行政服务中心还可以适度提高岗位津贴来肯定和鼓励其作出的积极的、卓有成效的工作。在行政服务中心的工作人员工作期满后，可以由行政服务中心出具关于该名工作人员在中心各方面表现的鉴定，并且规定这种鉴定可以用做政府职能部门对其派驻工作人员进行考核、使用和晋升的重要依据。有的行政服务中心本身人不多，如酒泉市肃州区只有6人，其余是窗口派驻人员。有的行政服务中心人就很多，如山东莱州市，多达160多人，它是将窗口人员从其他部门直接调入行政服务中心管理。

　　（三）

　　对于行政服务中心存在的上述问题，笔者提出如下对策建议：

　　一是加强法律保障。根据目前行政服务中心的现实情况，建立健全法律制度要逐步做到有法可依和有法必依。在法律制度的建设过程中，立法机关不仅要为行政服务中心制定明确的法律依据，还要对行政服务中心的机构性质、领导体系、职权范围、人员编制等其他具体事项作出清晰的界定。

　　二是统一规范机构。如名称是行政服务中心，还是“政务中心”“政务服务中心”，应该统一，并逐步由临时性办事机构向常设性专设机构发展。

　　三是全国要统一明确行政服务中心的职责。合理定位角色，明确行政服务中心的职责及管理权限，明确行政服务中心的职能定位并推进其职责的法定化。

　　四是要破解行政服务中心在行政协调方面存在的所谓权责不匹配的难题。这就需要克服传统的政府行政体制所造成的影响，真正从行政服务中心、业务办理的各个窗口部门、职能部门之间“三位一体”的高效联动机制来保证行政服务中心权责高度的一致性。

　　五是解决好人员双重管理问题是一个复杂的人事问题，可能需要专题研究。为了解决行政服务中心在人事管理方面所存在的管理乏力等问题，必须在双重管理制度的背景下，强化行政服务中心内部的人事管理制度。由于“我国的行政服务中心是组织学意义上的组织而非法学意义上的组织，在具体的审批事项中承担法律责任的仍然是办理行政审批的政府部门”，结果造成了行政服务中心相对于原单位而言，沦为既不具有实体权限也不承担任何责任的“空架子”。如果让这样一个“空架子”去协调和监督拥有实权的政府职能部门，无疑是小马拉大车，不太可能切合实际。因此，为了更好地解决行政服务中心内部人事管理乏力的问题，应该赋予其更多的人事管理权，通过相关法律法规的制定和体制完善来加强行政服务中心这一组织对其内部自身各项事务的管理和监控权限，从而使行政服务中心真正成为具有实体意义的行政组织。

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