中国小康网 独家专稿

　　文｜刘洪岩 张文秋

　　要依托“煤改”的煤改惠民政策，通过市场化的稳步运作方式，让人民群众成为“煤改”的推进受益者，彻底解决百姓因经济负担过重不能充分享受政府惠民工程的工程症结问题。

　　“国土空间开发保护格局得到优化，让老生产生活方式绿色转型成效显著，百姓能源资源配置更加合理、得实利用效率大幅提高，煤改主要污染物排放总量持续减少，稳步生态环境持续改善，推进生态安全屏障更加牢固，工程城乡人居环境明显改善。让老”中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的百姓建议》，对“生态文明建设实现新进步”做出了具体部署。得实

　　以“煤改电”“煤改气”为代表的煤改北方地区“煤改”工程，其施行效果不仅影响“十四五”规划目标的实现，决定着我国大气污染防治攻坚的总成效，更关乎人民群众对美丽中国的热切期许。

期许 “煤改”工程关系着群众切身利益，也关乎人民群众对美丽中国的热切期许。摄影/TUCHONG

　　“煤改”工程成效显著，亟待解决更多问题

　　“煤改”工程自实施以来，北方地区散煤替代成果卓著，仅2017—2018年、2018—2019年两个采暖季，北方地区就累计实现新增清洁取暖面积约36亿平方米，清洁取暖率达到约50.7%，替代散烧煤约1亿吨。尤其是在京津冀及周边地区、汾渭平原等重点地区“煤改电” “煤改气”进展顺利，空气质量明显改善。以北京地区为例，2019年北京市大气环境中细颗粒物（PM2.5）等4项主要污染物浓度同比均显著降低。其中PM2.5年均浓度为42微克/立方米，同比下降17.6%；二氧化氮（NO2）、可吸入颗粒物（PM10）首次达到国家二级标准；二氧化硫（SO2）年均浓度稳定达标并连续3年浓度达到个位数。同时，先行区积极总结工作经验，推广典型做法，让非重点地区积聚后发优势，更加科学完善地制定一定期间内的清洁取暖目标，积极稳妥推进“煤改”进程。

　　但也应该看到，目前所取得的成果与国家设定的“到2021年，北方地区清洁取暖率达到70%”的目标还存在着一定的差距。“煤改”工程实施过程中存在着一些不容忽视的问题。

　　其一，惠民工程缺少细致规划。“煤改”是一项系统工程，需要政府部门根据实际情况协调规划，但个别地方政府在具体政策制定过程中没有从地区实际出发，全面稳妥地做好统筹规划，忽略群众诉求及过渡时期居民的采暖需求。同时相关政府部门与能源企业间缺乏有效对接，线路老化、气源供应不足等问题未能及时解决，难以支撑电供暖与天然气供暖的正常运行，导致部分设施安装后闲置。

　　其二，执行手段简单生硬。“煤改”作为一项惠民工程，关系群众切身利益，但是部分地区在政策执行过程中急功近利，过分关注完成数量。更有部分地区执行手段僵化，甚至出现“只要居民不烧煤，烧什么都行”的现象，环境保护未落到实处。形式上的“环境保护”与民生保障形成鲜明对比，引发舆论强力反弹。长此以往，容易让部分群众对环境保护产生负面情绪，不利于环保政策的深入推行。

　　其三，市场监管部分缺失。国家大力推行“煤改”工程使得相应市场迅速扩张，然而采暖设施缺少国家标准或行业标准的指挥棒，政府缺乏对市场进行有效监管的刻度尺，相关市场野蛮生长，难免出现鱼龙混杂的情况。这些供暖效果较差的设备进入千家万户，不仅难以满足居民的采暖需求，保障居民温暖过冬，甚至会带来一定的安全隐患，危及居民的生命财产安全。

　　其四，“煤改”费用过高，增加百姓负担。“煤改”费用是老百姓关切的大事，部分设备能耗较高，为达到良好的采暖效果，采暖费用远远超出居民预期经济承受能力，且部分地方政府发放补贴不及时，不到位，更加重了居民的生活负担。尤其是对于低收入家庭而言，这笔费用由于过于高昂，极有可能使刚刚脱贫的居民返贫。

　　让人民群众成为“煤改”受益者

　　2020—2021年是打好“煤改电”“煤改气”攻坚战的关键一年。“煤改”过程中出现的各类问题均在某种程度上影响了“惠民工程”的顺利进行。为保障居民采暖需求，有效解决“煤改”过程中出现的各种问题，相关部门需具备统筹全局的视野并制定细致入微的系统规划，科学推进、精准施策，进一步推动大气污染治理攻坚战的完胜。

　　首先，以服务民生为第一要义，避免政策落实“一刀切”。各级政府应正确理解党中央政策原意，坚决贯彻生态环境部针对大气污染防治提出的“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热”的原则，落实“以气定改”“先立后破”的要求。将确保群众温暖过冬作为头等大事、第一原则，深入了解群众实际需求、实际困难，根据实际情况，分阶段推进“煤改”工程。各级政府也要充分考虑当地的经济状况，结合自身承受能力，针对不同的家庭收入水平，分层次制定补贴政策。做到群众满意、环境改善、组织放心。

　　清洁取暖方式改变了老百姓延续千年烧火做饭的生活模式，在政策推进过程中，难免出现老百姓不理解、甚至是不配合的情况。这就要求在政策具体实施前，做好相应普及工作，积极引导居民加入到“煤改”过程中来。政府相关部门在执行过程中也应在避免手段僵化的同时，充分考虑群众的实际困难，注重执行手段人性化。相关政府部门对地方政府的“煤改”政策实施情况进行评价时也要将人民满意作为重要指标，真正把环境污染治理好、把生态环境建设好，做到“煤改”政策惠民的同时还能让人民满意。

　　其次，完善综合协调制度，科学规划改造流程。“煤改”作为一项系统工程，涉及环保、发改、能源等多个政府部门，这就需要组织一个跨地区、跨部门的综合协调机制，统筹做好重点区域和全国的“煤改”工作。同时，继续推进部际会商、信息共享和预警机制，形成合力，保证“煤改”有序开展。地方政府的“煤改”政策中应规定执行缓冲期和改造过渡期的供暖保障措施。在具体落实过程中，针对电力配套设施的薄弱环节，需要花大力气补齐农村电网短板，持续扩大对生产生活用电的有效供给。对于采取“煤改气”的地区，应统一政府与燃气公司间的气量认定标准，控制“煤改气”管网建设成本，在落实国家“保量保价”政策的同时完善管网建设。将保障民生落到实处，不因电路及“气荒”问题影响“煤改”顺利进行。还需要深入实地进行安全走访，排查家庭安全隐患，宣传安全知识，确保“煤改”后居民能够安全用电、安全用气，切实保障居民取上暖，过好冬。

　　再次，加快落实国家标准，及时开展市场监督。应适时制定采暖设施的国家标准或行业标准，加强行业监管与行业自律，协同推动生态保护与经济高质量协同发展，为“煤改”设施的生产与行业监管提供执法依据。相关市场监督部门加强市场监管，坚决取缔不合格企业，保障相关市场有序发展。相关政府部门也要对采购的采暖设备制定政采标准，对各类型供暖设备每日维持最低供暖标准的最高耗电量或耗气量，以及其他影响居民供暖的重要指标做出统一规划。各级政府严格把控标准，通过公开招投标的方式为居民选取适宜设备。通过完善采购标准，倒逼企业提升质量，确保不因设备本身影响“煤改”的顺利推行。

　　最后，做好初始成本控制，及时发放政府补贴。电供暖或天然气供暖相较于燃煤供暖而言更加清洁且安全，但与此同时，“煤改”工程增加了百姓的部分经济负担。尤其是在政府补贴逐步退出市场的情况下，高昂的采暖费用将与老百姓经济收入之间产生严重矛盾，各级政府需在安装设备之初便要对设备的质量及能耗成本做好控制，算好经济账。政府应按规定及时发放相关补贴，保障企业正常运行，同时也让居民安得起采暖设备，用得上气，用得起电。政府补贴毕竟是权宜之计，要彻底解决因设施使用费过高阻碍“煤改”有序推进的问题，根本出路是激发“煤改”市场的运行活力，促进“煤改”市场的健康发展，在巩固脱贫攻坚成果的同时，依托“煤改”的惠民政策，通过市场化的运作方式，让人民群众成为“煤改”的受益者，彻底解决百姓因经济负担过重不能充分享受政府惠民工程的症结问题。

　　（作者刘洪岩系中国社会科学院法学研究所生态法研究室主任、研究员、教授、博士生导师；张文秋系中国社会科学院大学硕士研究生）

　　（《小康》·中国小康网 独家专稿）

　　本文刊登于《小康》2021年1月下旬刊

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