第四届中国养老服务业发展高层论坛

　　中国小康网讯  记者 袁帅 10月17日，李连老服重阳节之际，宁社以“养老服务中的法势人文关怀”为主题的第四届中国养老服务业发展高层论坛于扬州开幕。本次论坛由中国社会保障学会、必行不容中国红十字会总会事业发展中心、迟缓求是李连老服《小康》杂志社主办，经济科学出版社、宁社江苏省扬州技师学院、法势江海职业技术学院、必行不容扬州曜阳国际老年公寓协办。迟缓第十届全国政协副主席、李连老服中国红十字会名誉副会长张怀西，宁社江西省原省委书记舒惠国，法势全国妇联原党组书记、必行不容副主席、迟缓书记处第一书记黄晴宜，第十二届全国人民代表大会法律委员会副主任、中国红十字会总会事业发展中心顾问李连宁，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成，中国红十字会总会事业发展中心主任江丹等领导出席，论坛由《小康》杂志社社长兼总编辑舒富民主持。

　　开幕式上，第十二届全国人民代表大会法律委员会副主任、中国红十字会总会事业发展中心顾问李连宁发表了题为《社会养老服务立法势在必行、不容迟缓》的主旨发言。他表示，社会养老服务是老龄事业发展和老年人权益保障的重点和难点。加快发展社会养老服务业，既有利于促进亿万群众的民生福祉，又能增加有效投资，促进消费。特别是当前中美贸易战升级，外向经济走弱的新形势下，加快社会养老服务业已经成为扩大内需的重要抓手。据有关方面预测，我国养老服务业将从现在的3万亿元产业规模，将以年均11%的速度快速增长。

　　当前，我国养老服务业的发展面临着新机遇和各种困难问题。其中，社会养老服务的法律法规不健全，是制约社会服务业亟待解决的一个具有全局性的突出问题。近年来，为引导和支持社会养老服务业的发展，国家相继出台了关于加快发展养老服务业的一系列政策措施。据不完全统计，2013年以来，仅中央层面印发的有关促进养老服务业发展的政策、文件就达50多件。但社会养老服务缺乏高阶位的法律法规。

　　1996年，第八届全国人大常委会通过的《老年人权益保障法》，为老年人权益保护提供了基本的法律依据，但该法对涉及社会养老服务的内容，还比较原则，缺乏实操性。

　　李连宁分析称，社会养老服务缺乏完备、有效的法治保障，主要体现在五个方面。首先，社会养老服务的管理体制机制没有完全理顺。社会养老服务的规划、协调、监督、指导等政府职责不完全到位。比如社会养老服务体系的建设，涉及到国土资源、财政规划、住房建设、卫生、教育、文化、体育、公安消防等诸多部门，各部门职责不够明确，也缺乏有力高效的协调机制，养老服务业的监管也缺乏必要的法律依据。

　　其次，社会养老服务领域的权利义务关系缺乏有效的法律保障，特别是非营利法人的产权关系不能够完全适应社会养老事业发展的需要。如果在设立非营利养老机构，设立人把大部分财产的产权转移给非营利养老机构的同时，允许设立人通过租赁等债权方式用于非营利养老机构的发展，将会有力的保护设立人举办非营利养老机构的积极性。这也需要通过立法来明确。

　　再次，养老机构设立的行政管理有待进一步规范。例如，不少养老机构，因租用场地改变用途，或设施装修，需要重新进行消防验收，而根据消防有关条例，规划用途不一致的不予受理，造成不少民办养老机构无证经营的局面。据我国中部某省反映，全省建成运营的1100多家民办养老机构中，有400多家未能取得消防许可证。另外还有部分许可审批互为前置，使执行陷入死循环。比如，非营利性养老机构在申请划拨用地时，必须为民办非企业单位身份，而民政部门在办理民办非企业单位登记证时，又将场地作为审批前置的条件之一。需要对相应的法规进行清理修改。

　　然后，社会养老机构的运行缺乏完备且具有法律效力的规范、制度、标准（包括设计标准、服务标准、评价标准、收费标准等），容易引发纠纷。又因为缺乏法律依据的规范、标准，造成纠纷后难以妥善处理。由于老年人是一个高危人群，生理机能的退化，以及精神智力方面的弱化产生诸多问题。老人入住养老机构后，发生传染性疾病，精神性疾病，还可能出现老人不适应集体生活状况，与他人发生纠纷，甚至出现伤害、自残自杀等情况。由于双方的权利、义务不具体，不明确，又缺乏适应养老机构特点的护理事故处理办法，使得纠纷处理久拖不决，使养老机构的运营方面临诸多潜在的法律风险。

　　最后，扶持政策缺乏刚性保障，难以最终落地。近年来，国家为鼓励民间资本进入养老服务领域，在用地、财税、金融等方面，出台了许多针对性强的扶持政策。但由于缺乏刚性保障机制，特别是政策落实的“最后一公里”问题依然突出，制约了养老机构的健康发展。据有关统计，当前我国民办养老机构一半以上收支勉强持平，40%左右长期处于亏损状态，具有盈利能力的养老机构不足9%。

　　因此，李连宁认为，社会养老服务立法势在必行、不容迟缓。

　　目前，加快全国性社会养老服务立法的条件已基本成熟。近些年来，江苏、广东、北京、浙江、天津、河北、上海、陕西、重庆、安徽等省市都制定了养老服务的地方性法规。社会养老服务的地方立法已经为全国性社会养老服务立法提供了宝贵经验。建议有关方面认真总结地方社会养老服务立法的经验基础上，加快全国性社会养老服务的立法步伐。

　　全国性社会养老服务立法的最佳和终极模式是制定《社会养老服务保障法》。第13届全国人大常委会立法规划，已经把老年人权益保障法的修改列入了第二类需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的立法项目。

　　李连宁建议，可以把“社会养老服务”作为老年人权益保障法修改的重点内容。同时抓紧起草国务院行政法规，社会养老服务促进条例，待条件成熟再上升为社会养老服务保障法。立法的内容可以从“促进”逐步推进到“保障”。在立法的方式上可以由主管部门牵头组织起草，或者由主管部门指导，委托有关社会团体、研究机构和有关地方进行社会养老服务立法的前期调研，拟定社会养老服务保障法的前期调研建议稿，再启动立法程序。

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