学人简介：陶然，香港中文大学（深圳）人文社科学院教授
全国卖地收入在2021年达到8.7万亿的年产内历史高点，2022年大幅下降至6. 7万亿，权改今年还会进一步下降吗？在一线城市房价也出现下降，为永居民对楼市信心不足的收房税背景下，调控政策该如何调整？10月9日，地产香港中文大学（深圳）人文社科学院教授陶然，建议将住久年在《有识》栏目对地方债、年产内民企信心、权改土地财政、为永房地产、收房税城中村改造等热点问题做了解读。地产他认为，建议将住久年“大水漫灌”式“棚改”刺激了很多人口流出地城市房价的年产内大幅上涨，不少城市房价两年内翻番。权改针对当前房地产市场信心不足的问题，他建议应该尽快把所有的限购、限价、限贷，包括对开发商的一些融资约束尽快取消；同时宣布未来相当长时期，比如20年内不征收以住宅物业为对象的房地产税；进一步明确将住宅70 年产权改为永久，70年到期之后无偿自动续期。
此外，他总结认为，拉动中国过去20多年经济快速增长，主要是以生产消费品为主、出口导向的民营制造业企业，这一类民营企业建构了巨大的制造业产能，在国际市场为中国经济攻城略地，这是过去二十多年中国经济增长和财富累积的根本来源。要恢复这部分企业的预期和信心，主要还是要努力处理好国际经贸关系。
最后，他提出，特大、超大城市的城中村和老旧小区更新应该推动“两个竞争加一个腾挪”的创新模式，将有效降低“钉子户”对拆除重建式更新的负面影响，在拉动增长的同时，让被拆迁业主有真正的获得感，同时通过增加商品房供给逐步消除房地产泡沫，而现有政策中要求地方政府和国有企业负责拆迁和一级开发的“做地”模式，以及在商品房供应中搭配保障性住房的思路需要调整。
问：你曾经做过一个测算，如果地方政府宽口径的债务为90万亿，即使经过2015年后的债务置换和降息，现有债务的平均利息为4%-5%。这就意味着地方政府每年付息至少需要3.6万亿-4.5万亿。地方政府还债的主要来源是土地出让金，而地方土地出让金毛收入在2021年达到8.7万亿的历史高点后大幅下降，2022年只有6.7万亿，今年预期还会进一步下降。在土地财政后劲不足的背景下，背上沉重债务压力的地方如何走出发展困局？
陶然：不同机构有不同的测算标准和结果，地方债的规模在2010年底就超过了10万亿，之后持续增加，现在确实已经达到了一个超高的水平。根据国际货币基金组织的测算，2021年地方宽口径债务（隐性加显性债务）大概在80万亿左右。而另外一些测算表明，到2022年底，地方显性债(一般债加专项债)为35万亿，地方投融资平台债务为59万亿，总规模达到了94万亿。虽然地方平台公司债务不应该完全算作地方隐性债，因为其中大概不到20%是平台企业自己的正常借债行为，但由于一些城投公司为低级别（主要是县级）地方政府所负债务因其未发城投债而没有披露其资产负债表，因此并未完全纳入统计，加上一些地方非城投国企的借贷实际上也是地方政府隐性负债，所以地方总债务应该在90万亿的水平甚至还要更高。
2015 年开始，中央推动进行了一轮债务置换，用低息的、由省级政府代发的债务来替换原来从影子银行渠道借来的更高息债务。假定现在平均90万亿的债务存量，加权利息率应该在4%-5%上下，有些地方平均利息可能还更高。这就意味着地方政府每年付息大概是3. 6万亿-4.5万亿，而且债务存量以及利息水平的区域分布非常不均匀。即使是东部地区内部，也存在较大的差异，比如广东GDP比江苏还稍高，但地方债务比较低，大概不到5万亿，而江苏债务就非常高，显性债加隐形债超过10万亿。
原来地方还债的主要来源是土地出让金，属于所谓的基金预算收入。正式税收等收入叫做一般公共预算收入，主要还是供养公职人员和提供基本公共服务，即所谓的“吃饭财政”。而土地出让金和以各种方式包括土地储备作为抵押借来的钱，大部分用于搞各种基础设施建设，比如建设工业开发区、新城区、交通、环保等各种基础设施建设，可以称之为“建设财政”。2020年，土地出让金毛收入是8.4万亿，2021年达到8.7万亿的历史高点，2022年大幅下降至6. 7万亿，今年肯定还会进一步显著下降。看现在的情况，不少城市的土地出让金会腰斩都不止。
特别需要指出，以上土地出让金收入是毛收入，要扣除征地拆迁补偿、基础设施建设成本以后才是纯收入。平均而言，土地出让中每年有40%左右是用来给工业项目，扣掉成本后基本上是亏的，或者最多能勉强打平；还有20%左右的土地用于道路、学校等公共设施，这部分没有收入，只有支出；只有40%左右是商业住宅业用地，这部分有较高的正收益。总体来看，土地出让金的纯收入，在房价、地价一直上涨的好年份，基本上是毛收入的20%-25%，而现在这个比例肯定大幅度下降，最多达到10%-15%，可能低于10%甚至5%。这两年，不少人口流出地的三四线城市，乃至一些过去过度建设、过度负债的二三线城市，不仅土地出让金的纯收益比例显著降低，还出现了出让金总收入大幅度下降的状况。
过去十五年我国一共进行了四轮较大规模的信贷刺激，地方政府积累了非常高的存量债务，内地的贵州、云南、湖南、甘肃、重庆几个省市都是比较突出的例子。东部地区的江苏、天津、山东等也是高负债，还债付息压力较大。不仅各地偿债的压力非常不均衡，还债的能力更不均衡。有些地方，其土地出让金的纯收入，甚至加上其他所有可以动员的用于还债的收入，覆盖地方债务的利息存在巨大困难，不少城市只能借新还旧，不断展期，甚至违约；有一些地方连保基本运转都开始出现问题，甚至出现了要求地方官员以个人信用去贷款，然后给地方公务员和事业单位人员发工资的状况。
我觉得，这些高负债地区未来面临的，可能主要不是怎么样谋划进一步发展的问题，而是要尽快约束过度发展冲动，在保证基本服务的基础上将主要精力用来财政重整和债务偿还的问题。当然，有些城市自己根本还不起，不得不依赖中央推动全国范围内的债务重组。这些高负债地区的主要问题，是过去借了太多的债，搞了过多过度建设。如何有效地处理这些地区天量的存量债务，如何约束地方政府进一步推动超常规的基础设施建设、防止进一步无效投资，将是未来相当一段时期中国经济要面临的重大挑战。
问：有市场人士撰文认为，在地方政府遭遇了3年疫情和地产滑坡两大前所未有冲击之时，中央政府应该及时兜底地方债，防止风险进一步发酵。针对地方政府债务风险，财政部官网一份提案回复，要坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。7月24日召开的政治局会议指出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。地方债务危机最终会软着陆还是硬着陆？
陶然：如果中国是一个联邦体制，地方政府债务自己背还是有道理的。但中国恰恰是一个单一制国家，地方政府在一定程度上可以被认为是中央的派出机构，虽然地方政府也有一定的自主权，但整体而言中国还是个财政、行政集权的体制。
就目前的情况而言，一个更重要的问题是地方政府很多债是从国有金融系统借出来的，虽然也有不少来自于所谓的“影子银行”，比如各类信托机构，但这些“影子银行”的钱也大都来自于国有金融系统，是为了规避正规银行信贷约束而从国有金融系统中以较高利息把资金转贷出来的。
换句话说，无论是正规银行还是影子银行，地方债主要都是来自于以国有银行为主导的金融体系。如果地方政府还不起钱，那么国有银行主导的金融体系就会受到巨大冲击，并进而对整体经济稳定产生重大的影响。当然，如果财政部不提出“谁家的孩子谁抱走”，地方政府的道德风险问题可能还会更严重。但这个政策真要实施下去，风险也会很大，地方政府可能干脆摆烂。比如西南地区某地，就说这些是地方国有企业的债务，不是地方政府的债务，但实际上都是地方政府以前通过投融资平台企业借的。现在这么撇清关系，让国有企业破产来逃债，实际上是一种摆烂的做法。
我觉得，当初地方政府就不应该借这么多债，去搞这么大规模的超常规基础设施建设，但既然现在这么大的债务存量已经出现了，而且每次债务扩张时中央也没有采取有效的措施约束地方债务的过度扩张。相反，2008年国际金融危机以后，中央和地方合作建构了如下一个格局：经济增速一下滑，地方政府就会对中央施加政策宽松和货币放水的压力，而中央也会习惯性地推动宏观刺激，直到经济过热、泡沫过大以后，再进行各类行政性调控。调控之后过段时间经济又下行了，再开启下一轮宏观刺激周期。从2009年开始，中国经济就出现了一个增刺激——控制——再刺激——再控制的四次循环往复。在这个过程中，地方政府过度建设，当然负有主要的责任，但经济一下滑，中央又推动各种刺激政策，实际上是容忍甚至鼓励了地方大规模借债。也正是从这个意义上讲，地方和中央对目前巨额存量地方债务都有一定的责任。
当然，完全可以理解财政部的以上说法，毕竟财政部是替中央政府看钱袋子的，2009年后多轮刺激也不主要是财政部推动的。但财政部说“谁家孩子谁抱走”，从经济学角度上看是一个不可置信的承诺，你可以这么说，但地方政府也不会真正这么理解。所以今年7月24日召开的政治局会议提出来要实施一揽子的化债方案，中央政府最终一定会介入，也不得不介入。地方债的债权人，主要是国有银行和一些金融机构、地方政府，包括中央政府，大家恐怕不得不坐下来谈，制定一个比较全面的债务重组方案。我们当然希望地方债务，乃至于中国房地产市场，都能实现软着陆，但如果态度不坚决，手段不完善，处理不好就容易带来硬着陆，引发金融系统震荡和对长期增长的损害。
问：有人分析总结，在今天中国巨大的非金融企业债务中，国有企业占90%，恒大这样的“坏孩子”占5%，真正做实事的民营企业仅占5%——但恰恰是这承担5%债务的民营企业，撑起了今天生活中日用商品方方面面的丰富性。这也说明债务和信贷，从来都不是中国民营经济发展的最大阻碍。怎么看待这一观点？当前民营经济面临的主要问题有哪些，如何恢复他们的预期与信心？
陶然：我觉得这个数据肯定不准。我查了一下，比如2022年底，中国社会融资存量为344.2万亿，其中居民部门获得74.9万亿，占21.8%；政府部门获得60.2万亿，占17.5%；国有企业获得138.9万亿，占40.4%，民营企业获得70.2万亿，占20.3%。而且，在融资价格上，民企比国企高很多。比如2021年，国企获得的贷款利率为3.8%，民企获取的贷款年化利率平均达到5.6%，民企获得的信贷资金价格比国企高47.4%。
应该说，现在以国有银行为主导的金融系统，对民营企业获得比较便宜且可持续的信贷，确实不是非常友好。最近十来年，上游国有企业和地方政府（及其投融资平台）比较容易获得低息信贷，我国的国有企业主要集中在能源、原材料行业，比如煤炭、钢铁，石油石化，还有一些高端装备制造上游行业，此外电信、交通这些非金融高端服务业部门。此外，地方政府投融资平台类国企，往往也能获得比较廉价的信贷。由于这些国企背后有中央和地方政府的隐性担保和背书，从银行角度来看把低利率贷款大规模贷给他们无论从经济上还是政治都是比较有保障。所以，相当长一段时间内，民营企业能够获得的信贷不仅数量少，而且利率偏高，导致很多民营企业不得不主要依靠自己赚来的资金来投入运转和扩大再生产。在经济发展态势好，增长持续，尤其是出口情况较好，企业容易赚钱的时候，既有金融体制对于民营企业的约束就不是特别大。一旦经济增速下滑，出口受到约束的时候，民营企业赚的钱少了，贷款又难，利息也较高，那么困难就加大了。尤其是2018年中美贸易战开始后，现有金融体系对民营企业发展的约束就会增强。
进一步说，中国民营经济也非常复杂，有生产型的，有服务型的，有不少创造价值的，也还有不少套利性的民营企业，比如各种基础设施建设中去拿到各种合同的民营企业。应该说，拉动中国过去20多年经济快速增长，主要还是那些以生产消费品为主、出口导向的民营制造业企业，而且其中外资一直占相当比重，本世纪初对中国出口的贡献大概在百分之六七十，现在也有百分之三四十。这一类民营企业建构了巨大的制造业产能，在国际市场为中国经济攻城略地，这是过去二十多年中国经济增长和财富累积的根本来源。
现在这些出口导向的制造业民营企业面临的主要问题，是中国与美国等西方国家，因为过去20多年贸易顺差持续攀升等问题导致了明显的国际经贸摩擦和冲突，加上疫情带来国际供应链断裂的风险，让很多西方国家开启了所谓的“去风险”操作，结果是中国强大的供应链开始有外移趋势。一些原来在中国的外资企业开始在越南、印度、墨西哥等国设厂；加上中国很多本土民营企业的主要客户是给比如美国的一些大型连锁超市代工的，其订单、产品设计、标准、款式都是来自于他们，客户下了订单，中国企业进行生产，这些大型国际连锁超市如果为了避免经营风险把其他国家当成替代生产地，然后慢慢把产能转移过去，那么这些中国的民营企业也不得不跟着搬迁。我甚至看到国内一些白色家电的本土企业，为了防止脱钩断链的风险，也不得不到墨西哥或者东南亚去设厂。所以，对于这些民营企业来说，其面临的主要问题就是中国跟主要出口国市场贸易战带来的风险。要恢复这部分企业的预期和信心，主要还是要在全面对外对内开放打破国内行政性垄断的同时，努力处理好国际经贸关系，其中前者更是后者成功的一个重要基础。
实际上，我国的地方政府对民营企业，包括外资企业，整体而言都是极力提供各种优惠条件，并努力培育，这是激烈的区域竞争所决定的。地方政府压制民营制造业企业的情况，比如吃拿卡要的问题，总体而言还是很少。如果说存在一些这样的问题，那主要还是发生在不具备流动性的服务业部门，以及一些资源型行业的民企。后面这些领域当然更多需要依靠法治，防止地方政府的乱为，但对于民营制造企业，其发展与否，主要还是一个如何处理好国际关系的问题。
问：有观点认为，拉动中国经济高速增长，除了出口、消费、投资三驾马车，背后的还有一个被忽视的底层驱动力——那就是中国特有的土地经营模式。有人估计，改革开放40多年，中国卖地收入是中国经济发展最强驱动力之一，可以说，正是新中国的土地改革，才成就了今天的经济崛起。怎么看土地财政的发展模式，其有何利弊？
陶然：我的测算是2000年以来中国土地出让收入大概57-58万亿的水平，当然地方政府还借了90万亿以上的债务。
有一些人提出，中国过去20多年的经济增长来自于我国特有的土地经营模式，但我认为这个说法确实是有问题。过去20多年，中国的高速增长本质上是来自1990年代中后期，冷战结束之后，中国有效地利用了外资、技术、人才；地方政府以廉价劳动力、低价工业用地和宽松的环保条件进行国内逐底竞争；中央政府通过压低人民币汇率，加上出口退税进行国际逐底竞争。这两层逐底竞争结合全球化大背景，使得中国成为消费品制造业的投资天堂。
上世纪90年代正是东亚韩日等先行经济体相对劳动密集型的产业、生产环节因成本上升而选择外迁的时代。中国则在国内一般消费品严重过剩的背景下迅速推动出口导向的外向型发展策略，结合本国的便宜土地、丰富劳动力、低门槛的劳工与环境保护政策全力吸引外资，尤其是相邻东亚经济体的投资，利用后者掌握的技术和国际市场渠道实现了出口增长奇迹。特别是2002年加入WTO之后，全球消费品市场对华基本上实现了全面开放，中国制造的消费品可以按最惠国关税进入164个WTO成员国市场。
上世纪末和本世纪初也正好是全球价值链生产模式的蓬勃发展期。在这个生产模式下，作为主导企业的跨国公司有效掌握了知名品牌和关键技术，甚至还掌握了市场批发和零售网络。因此，在中国从事制造业生产的企业，只要以组装工厂或原始设备制造商（OEM）的身份加入价值链，就可以绕过品牌障碍将其制造、组装的产品通过沃尔玛等大型零售商或全球时尚品牌厂商的渠道行销到全球市场，而其产品设计、标准制定、分销和零售都由跨国主导企业完成；即使是诸如个人电脑、数码相机、智能手机以及手持平板电脑类的信息与通信高技术产品，中国企业也完全可以选择价值链上技术要求较低或最终制成品组装类的低附加值工作，伴随发明、设计这些高科技产品的价值链主导企业取得小部分增加值。
这一时期，全球制造业生产的模块化趋势也让高科技产品的不同功能部件可独立设计并在不同地点生产，最后集中到相对生产成本最低的国家组装。这就有效推动了中国外向型经济从早期的“三来一补”模式逐步发展到高度依赖加工出口（即利用进口零部件组装产品出口）高科技产品，或以跨国公司供应商身份进入买方（批发和零售商）主导价值链、以用贴牌生产进入国际市场的产业链模块化生产模式。因此，在研发设计、技术创新和品牌建设较低投入情况下，中国取得了制造业出口增长的奇迹，2002-2008年间年均出口增长率超过了20%。
这里需要强调的是，正是有了出口快速增长，中国国内各行各业的收入才有了显著提高，也才使得地方政府的大规模土地财政和土地金融操作成为可能，这里面就出现了一个人民币汇率没有完全市场化情况下外汇储备累积过多导致的基础货币超发。实际上，从21世纪初开始，中国增长模式就出现了经常账户的较大顺差，由此所带来的人民币升值和国际贸易冲突压力已开始逐步累积。在这个发展模式下，中央政府通过压低人民币汇率并抑制人民币随劳动生产率变化正常升值，外加出口退税等措施，配合地方政府压低劳工、工业用地和环境价格的逐底式竞争，有助于持续加大中国的贸易顺差，而投机者也因人民币升值过缓向中国注入大量热钱。结果是中国的外汇储备从1995年的736亿美元迅速升高到2000年的1656亿美元。2006年、2009年和2011年更是分别突破1万亿、2万亿和3万亿美元，并于2014年6月接近4万亿美元的历史高点。
在人民币明显低估、持汇者希望兑换人民币，而央行通过商业银行对结汇来者不拒，中国政府就能在超发大约30万亿人民币基础货币的同时，获得手上掌握的巨额外汇储备。一方面，这些外汇储备成为中央政府掌握在手的可用外汇资产；另一方面，超发的巨额基础货币又进入中央能有效控制、且自身又具备行政性垄断地位的国有金融体系，再由后者以贷款方式发放，通过“广义货币”的形式大幅增加了经济中的流动性。在现有财金体制下，政府不仅对其财政收入有绝对支配权，而且对国有主导的金融体系及其信贷资源具备相当大的引导权和配置权。
可也正是上述出口顺差、热钱涌入所带来的人民币基础货币超发，构成了2009年国际金融危机后几轮大规模信贷刺激的经济基础，导致了各级别城市房地产价格的快速上涨，地方政府商业、住宅业用地出让收入的快速上升，地方大规模工业开发区和新城区的建设，以及上游能源、原材料国有企业的产能扩张。
因此，地方政府能够把土地财政、土地金融做到现在这样一个惊人的规模，本质上是中国出口快速增长所直接和间接带来的财富和收入，通过汇率体制、金融体制以及中国特有的土地管理体制在国内经济体系中进行再分配的结果，而不是中国经济增长的根本来源。
总之，不是现有的土地经营模式带来了中国经济的崛起，而是大规模对外开放和对外出口带来了过去20多年的快速增长， 其中土地财政和土地金融本质上是这个发展模式的一个结果。一段时间内，它们也确实推动了中国城市的快速扩张，基础设施的超常规建设，但最终也带来现在尾大不掉的地方债务和房地产泡沫问题。
问：对于当前中国房地产市场面临的问题，一些人表示，最终可能需要政府的大力干预，就像2008年美国被迫介入那波房地产引发的金融危机。2015年，在住房供应过剩拖累房价的情况下，楼市启动了“棚改货币化”操作，刺激了住房需求。但市场显然已今非昔比，政策如何破解房地产的难题，怎么评价当年货币化安置给三四线城市带来的影响？房地产市场在中国经济中所占比重高达四分之一，楼市阴霾日益加重，是否会危及备受期待的经济复苏？
陶然：2016年推动的房地产“去库存”及“棚户区改造”政策构成2015—2017年间新一轮信贷刺激的主要抓手，也成为同期不少三、四线人口流出地城市房价飙涨的关键。“棚改”原来意在帮助 “城市棚户区”住房困难群众“出棚进楼”，但在此轮大规模“棚改”之前，很多一二线城市的房价已出现显著上升，本身就已经引发了这些城市对城中村和老旧小区的加速更新，因此一二线城市本身的“棚户区”就较少。加上这些城市的住房库存原来就不太高，地方政府自然缺乏积极性推动“棚改”。
相反，很多人口流出地的三四线城市非常积极申请“棚改”资金，恰恰是因为这些城市在之前两轮刺激政策退潮后积累了大量未出清的商品房，希望利用“棚改”给地方政府和开发商“解套”。
在这一轮“棚改”操作中，央行以PSL（抵押补充贷款）方式向国家开发银行直接超发货币，而地方政府在规划一批棚改项目后向国开行申请专项贷款并以货币化安置方式向棚户区居民发放拆迁补偿款，“棚改”拆迁户再以拆迁补偿款来购买本地累积的库存商品房。在这种直接“放水”的强力刺激下，货币化“棚改”比例从2014年低于10%跃升至2016年的48.5%和2017 年的 50% 以上。截止2017年末，国开行累计发放棚户区改造贷款3.4万亿，而到2018年5月末又发放“棚改”贷款4369亿元以支持棚改续建及2018年580万套新开工项目的建设。“大水漫灌”式“棚改”刺激了很多人口流出地城市房价的大幅上涨，不少城市房价两年内翻番。
现在看来，那次以“棚改”为抓手，以去房地产去库存为主要目标的新一轮刺激不仅没有缓解一二线主要人口流入地城市住房短缺和价格过高问题，还带来了不少三四线人口流出地城市“去库存棚改”后地方债务的过快攀升。
那些积极推动“棚改”的地方很多本身是人口流出地城市，产业发展和经济增长情况本来就不太好，所以才会出现大量商品房库存。即使这一轮“棚改”确实消化了不少商品房库存，但也同时积累了更高的地方债务和居民贷款，而未来“棚改”贷款顺利偿还的前提却是地方政府必须以相当高的价格出让“棚改”拆迁出的土地。但通过这轮“棚改”解套的开发商基本上不再会在这些城市拿地，而那些误判形势、大规模在三四线城市拿地的开发商，包括恒大和碧桂园，这一轮调控后损失惨重。
我认为，也正是汲取了上一轮棚改的教训，今年以来中央政府强调要在超大、特大城市推动城中村改造，意在增加人口流入地主要城市的住房供应，这个方向肯定是正确的，但现在仍然存在一个信心问题。就是由于过去几年房地产市场的过度调控，大家对楼市，包括一线城市的楼市都普遍缺乏信心，一线城市的房地产也普遍出现了10% -20%的跌幅，而成交量还要下降得更多。在这个背景下，增加住宅供应就可能卖不出去。
因此，我觉得首先应该尽快把所有的限购、限价、限贷，包括对开发商的一些融资约束尽快取消掉，但这对挽回楼市的信心仍然不够。所以，我建议政府明确宣布未来相当长时期（比如20年）不征收以住宅物业为对象的房地产税，还可以进一步明确将住宅70 年产权改为永久，就是说70年到期之后自动续期且无需再次缴纳出让金。
只有通过这样一些制度性的政策改革措施，全面稳定大家对于一二线城市房地产市场和房价的信心。在此基础上，再渐进地推动这些城市的老旧小区、城中村的拆除重建式改造，才会有比较稳定的市场基础。
问：您今年出版了一本《人地之间-中国模式下的城乡土地改革》， 据了解9个月已加印5次，对一本学术书籍而言确实少见。我看到该书最后一章大篇幅地讨论了城中村、老旧小区拆除重建式改造问题，并提出了一个拆迁的创新模式，可否介绍一下这个创新模式，其对现有超大、特大城市城中村改造政策有什么含义？
陶然：应该说，拆迁是一个世界性的难题。即使在比中国经济发展水平更高的日韩等地，也没有真正解决好，很多位置非常良好的地段因为“钉子户问题”根本拆不动，结果导致了土地“最佳最高利用价值”难以实现， 对全社会而言是一个福利损失。在研究中国各地拆迁模式，包括过去10多年珠三角“三旧改造”经验教训的基础上，我提出应该引入“两个竞争加一个腾挪”的拆迁模式制度创新。
举例说明，比如说某个城市或者特大城市的某个区内， 存在20个从经济上来看可以实施拆除重建式城市更新的老旧小区或者城中村，那么地方政府就可以明确告知这些老旧小区或者城中村的业主，计划未来10年左右的时间逐步完成这些小区的拆除重建式更新，而且会确保业主原地或者就近回迁，因此每年大约会有 2-3个片区要纳入改造。而且明确告知各个片区的所有业主，政府所能给出的一个比较市场化的、但非常稳定的统一拆迁补偿标准，以此有效稳定业主的利益预期。在此基础上，就可以推动各个潜在更新片区之间作为土地供应方的有效竞争：通过第三方服务机构发放问卷进行调查，发现哪2-3个更新片区中支持该拆补标准下进行拆迁的业主比例越高，这2-3个片区就会被列入今年的年度更新计划，政府还会对这几个片区给予规划、基础设施建设乃至部分现金的奖励，这就通过各片区业主作为土地供应方之间的竞争有效调动了被拆迁业主的合作积极性，抑制了片区少数业主敲竹杠的激励，尤其是统一拆迁标准的制定以及相应的奖励措施更会有效调动同一片区不同业主之间通过相互合作来尽快实现共同改善、共同富裕。
其次，在经过第一个竞争挑出纳入今年要拆迁的2-3个片区之后，就可以再设计一个有效机制去激发不同开发商之间作为潜在土地需求方的竞争。比如，地方政府可以让各房地产开发商提出一些更新的预案，包括安置方案，妥善解决剩余少数钉子户的思路等，然后对不同方案的优缺点进行分析以及整合，然后经业主进行广泛讨论后最后定案，然后将改造方案挂上招标平台，让各个开发商就缴纳地价、公共设施乃至配套招商目标而展开的项目需求方竞争。
第三，为充分发挥前两类竞争机制的作用，还应该适度加大规划的灵活度，合理调整更新片区范围，充分利用更新片区附近的农地、产业用地、乃至片区内部相对连片且容易拆迁的地段一起纳入更新片区。这就是所谓的“一个腾挪”，即在取得更新片区大部分业主支持的基础上，充分利用和更新地段连片的一般农田、或更新地段内部及附近的集体产业用地，甚至是片区内部相对连片且较易拆迁的地块先行推动（全部或部分的）安置物业和融资开发建设，尽可能降低少数“钉子户”业主对更新进度的干扰，在实现大部分支持更新业主顺利搬迁的同时，通过地方政府、开发商和支持更新业主的协力，并用“胡萝卜”和“大棒”集中处理剩余少数“钉子户”问题，最终成功完成更新。
除了城中村，类似思路完全可以适用于城市老旧小区的“拆除重建式”改造，而老旧小区拆除重建这次的中央政策似乎没有强调，但我认为也非常重要。相比于城中村业主单栋住宅的拆迁，老旧小区拆迁改造的难度往往更大，片区中任何一栋公寓楼只要有一个“钉子户”，整栋楼就无法拆迁，甚至还可能引起整个片区难以启动更新的局面。因此，地方政府往往不愿意惹这个麻烦，干脆不拆了事。
从我近年来对很多城市老旧小区的调研来看，不少人口主要流入地城市的老旧小区确有必要进行拆除重建式更新，因为只有这样才能全面完善公共配套，包括拓宽道路、增加绿地、加配地下停车设施等，发挥这些地段土地的“最高最佳价值”。很多城市的老旧小区位置良好，房价完全可以支撑拆除重建的财务平衡要求。在这种情况下，除了制定一个较为优厚的统一拆补标准（如确保新房获得70年产权证、确保新房套内面积不降低、确保临时安置时间控制在1年到1年半之内，确保原址回迁、确保新建停车位足够且价格合理等）并开展各老旧小区对拆迁支持度的竞争之外，第三方工作小组或潜在开发商进入老旧小区开展工作时，还可以将片区竞争的原则进一步延伸到老旧小区内部的不同公寓楼之间。比如，那些首先取得全楼支持的所有业主将获得一笔具有吸引力的现金奖励，而如果多个相邻楼的所有业主都支持拆迁，就可以在前一个奖励的基础上再增加一个额外奖励。这样就可以安排好相关业主临时安置的基础上，取得局部连片的土地并启动建设，然后以滚动方式逐步完成小区的全面更新。
除了上述体制机制的创新外，还可以在老旧小区、城中村改造过程中引入一些技术创新，近年来建筑技术的发展非常迅速，装配式建筑日益成熟而且成本快速下降，完全可以在大幅降低拆迁后建设时间，降低新建噪音干扰、大幅度降低建筑能耗的前提下，用很短时间就完成老旧小区拆迁中的安置房重建，尤其在房价较高的城市核心区域，可以首先在安置房建设中推广。
谈到这个创新模式和现有政府提倡的特大、超大城市城中村改造模式的关系。我觉得还是有必要进行更多的政策讨论和辩论，找到最好的政策组合。就目前的城中村改造政策来看，主要还是要求地方政府实现“净地出让”，这就意味着地方政府必须借助国有企业，尤其是城市更新平台公司首先垫资负责所有的拆迁和安置工作，完成之后整理出来的多余土地（即所谓的融资地块）直接净地出让。由于本地平台型国有企业必须垫资支付拆迁安置的大量前期费用，除了少量自有资金外，很大一部分资金恐怕必须来自于银行贷款和地方专项债，如果房地产市场跟过去一样一路上行，那问题不大，但现在情况是不可能一路上行，甚至还可能下跌，那么这种“做地”的方式就可能将房地产市场的风险过度集中到了这些国企和地方政府身上。一旦拆迁后腾出来的土地在“招拍挂”过程中达不到收入预期，甚至出现流拍，那么地方政府和国企的压力就非常大了，不少城市过去和现在都出现过这个情况。
实际上，如果根据《人地之间》书里提到的“两个竞争加一个腾挪”的创新模式，无论是地方政府还是开发商都不需要提前支付太多资金，只要通过第一个竞争选出业主支持度最高的城中村（或老旧小区）更新片区，就可以让市场上多个开发商来竞争（为获得该片区更新和开发权）向政府缴纳的地价。由于最后中标的开发商将在片区更新中需要负责完成拆迁和安置工作，所以这种模式虽然本质上是一种“毛地出让”，但最后操作的结果却非常接近于净地出让。这是因为开发商向政府竞价时本身就会扣掉开发商在更新中需支付的业主安置成本。与政府和国有平台公司进行拆迁安置然后净地出让再扣除平台公司前期成本相比，这种模式下政府拿到的地价收入不会有太大的差距，但拆迁安置的成本及其风险则由民营开发商来承担，竞争性的民营开发商对相应地段的安置建设成本以及这个片区商品房销售前景及其风险的评估一定会更好。那些敢于拿地的开发商一定都是具有相应实力。换句话说，城中村改造都必须净地出让这个思路，我觉得需要再考虑，它给地方政府和地方平台企业带来的行政压力过大，财务成本也太高了。
现有政策还有另外一个值得讨论的方面，就是城中村改造是否应该和保障性住房建设结合起来，我认为这一点尤其需要慎重，不宜过度强调。这是因为，在城中村或老旧小区的改造中，除了给原业主建设安置房外，还必须通过增加一部分商品房建设来平衡原有业主的安置成本。一般而言，开发商在城市片区拆除重建中所建设销售的那部分商品房要给地方政府支付相当数额的地价，而城中村和老旧小区改造的安置房等成本就是来自于开发商给地方政府这部分商品房地价的扣除。如果非要在这些商品房建设中搭配一些保障性住房，那么这部分地价就会大幅度下降，甚至难以覆盖安置建设成本，结果是本来拆除重建可以算得过来账的片区无法实现改造，或者即使可以算得过来账的片区，地方政府的土地出让金也会大幅度降低，此时地方政府干脆不改了。与其这样，不如完全按照市场化运作，在商品房建设中不要强行要求搭配保障房，以此最大化地方政府的财政收益，然后政府再用其中的部分财政收益对需要住房保障的人进行货币化补偿，这是最有效率的方法。非要配建保障性住房，会导致很多本来可以改造的片区无法实现拆除重建式改造，这个政策本来要达到的目的反而实现不了。
那么如何在拆除重建过程中增加住房保障呢？有很多人认为，经过改造以后的城中村，房租大涨、精致化，不再是流动人口的“落脚城市”了。但我认为，之所以会出现改造后的城中村地段房价和租金大涨，本质上还是因为拆迁困局导致一些城市只实现了少数城中村的拆除重建后就无法继续推动下去了。
如果通过《人地之间》所提“两个竞争加一个腾挪”的方法逐步实现所有可更新城中村的拆除重建，那么不仅可以稳定增加商品房供应，有效抑制房价过快上涨，还可以大幅增加租赁住房供应。首先是被拆迁业主往往有多套安置住房，其中部分会进入城市租赁住房市场。
其次，也是更重要的，城中村改造中往往还需要对原村集体物业进行新的物业补偿，但原来补偿中往往安排了过多的商业、办公物业，但大城市、特大城市商业、办公物业已经严重过剩，租赁住房却严重短缺。在中央政策积极鼓励利用集体土地建设租赁住房的背景下，如果把部分开发商还建的集体物业安排为租赁住房或长租公寓，就不仅有效缓解了城市租赁住房严重短缺的局面，还将大幅度降低地方政府提供保障性住房的压力。
还有一点需要强调，就是在珠三角很多城市，村民自己盖的房子很多超过地方政府规定的合法面积，这些法外建筑村民当然也希望得到补偿，但地方政府却很难认账，结果是拆迁拆不动。但这个问题其实也有一个比较好、双方各退一步的解决方法，就是在前述补偿集体的长租公寓式物业建设中，多盖一些面积的租赁公寓按照一定的比例去置换村民的法外面积，这些补偿的公寓只能出租，且收取的那部分租金直接落实到被补偿的村民家庭。这样村民对拆迁的支持度会大幅度增加，而同时也通过更为市场化的机制增加了城市的租赁住房供应，也就没有必要非要地方政府自己建设保障性住房了。现有商品房搭配保障性住房的操作，其实助长了地方政府的懒政行为，不仅大幅度降低了地方政府出让金收入，还难以保证保障性住房的合理分配，基本上对最需要保障的农民工和新就业大学生没有助益，是时候反思这些政策了。
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