育娲人口研究团队 任泽平  梁建章  黄文政  何亚福  吕俊 

2022年，韩国韩国总人口-0.1%负增长，生育数第总和生育率0.78，率全居全球主要经济体倒数第一，球倒65岁及以上人口占比17.5%，韩国处于深度老龄化社会。生育数第韩国超低生育率、率全老龄化加剧对其有什么影响？政府采取了哪些措施？效果为什么不及预期？

韩国人口总量及结构：2021年韩国总人口5173.8万，球倒较2020年减少9.1万，韩国自1949年开始统计以来首次人口负增长。生育数第2022年，率全韩国总和生育率0.78，球倒创下1970年起相关统计以来最低，韩国在全世界主要经济体中总和生育率最低。生育数第1966-2023年，率全韩国人口年龄中位数由17.3岁增至44.5岁；从老龄化到深度老龄化用时18年，老龄化速度超过日本。

韩国人口迁移规律：韩国城市化晚于欧美国家，城市化速度快，城市化率从27.7%到70.4%用时仅28年。1988-2002年，城市化率由70.4%升至80.3%，2022年韩国城市化率为81.4%。韩国人口向都市圈、城市群的核心城市集中，城市化空间结构极不均衡。2022年，首都圈面积仅占韩国国土面积的11.8%,却集聚韩国过半人口，约2612.4万；韩国第一大城市首尔以0.6%的面积集聚18.2%的人口；第二大城市釜山以0.8%的面积集聚329.6万人，人口占比6.4%。

为应对人口困境，韩国自20世纪90年代采取系列措施，包括设立人口政策机构，完善生育激励、养育支持机制，建立健全养老保障制度，促进高龄人口就业等，然而政策效果不及预期， 主要原因在于：

1）生育成本过高影响育龄家庭生育意愿，韩国是全球经济体中生育成本最高、生育率最低的国家。韩国抚养一个孩子到18岁所花的成本相当于人均GDP的7.8倍，在全球主要经济体中倍数最高。

5）男权主义思想、传统家庭分工积重难返，政策未营造性别平等的社会环境。韩国产假后重新上班的女性接近50%在1年内离职。

6）工作时间过长，抑制生育行为、降低育儿时间。2022年，韩国劳动者年平均工作时间1901小时，在全球主要经济体最长。

1925-1955年：受政局动荡、朝鲜战争等因素拖累，人口增长较慢，由1902.0万增至2150.2万，年均复合增长率0.4%。1925-1945年，日本殖民统治期间，因卫生防疫、接种疫苗、引进西医等措施，韩国医疗水平提高，人口平稳增长，20年增长610.0万人，年均复合增速1.4%。1945年，日本在二战中投降，朝鲜半岛光复，但受政治派系分立、政局动荡影响，人口不增反降，1945-1950年下降495.3万至2016.7万人。1950-1955年，朝鲜战争导致人口出生率下降、伤亡率增长，但也有部分人口由朝鲜流入韩国，总人口呈缓慢增长趋势，年均复合增长率1.3%。

1955-1990年：60年代起韩国开始采取人口控制政策，人口增速波动下降，年均复合增长率2.0%。1955年起，随着朝鲜战争结束、政局趋稳、抗生素普及，韩国人口爆发性恢复性增长，1955-1965年，韩国人口新增765.7万至2916.0万，年均复合增长率达3.1%，被称为“婴儿潮一代”。但人口高速增长和人口规模膨胀带来贫困、环境污染、就业压力、住房压力等问题，为避免阻碍经济发展，韩国自1961年开始实施计划生育政策，组建计划生育审查委员会，下辖于卫生和社会事务部，目标在第一个五年计划期间将人口增长率降到2.5%以下。此后10年间，人口政策不断收紧，人口增长率明显下滑。1965-1990年，韩国人口由2916.0万增至4339.0万人，年均复合增速1.6%。

1990年至今：受亚洲金融危机冲击，韩国经济承压，影响就业、收入，1990年起，韩国人口年均复合增速降至1%以下，2021年人口负增长。90年代中后期，受亚洲金融危机严重冲击，韩国经济增速放缓，就业压力、收入不确定性增大，导致韩国适婚适育人口不婚不育、晚婚晚育现象增长，1990-2020年人口年均复合增速仅0.6%。2021年韩国总人口5173.8万，较2020年减少9.1万，开启自1949年开始统计以来的首次人口负增长。2022年总和生育率0.78，创下1970年起相关统计以来最低，在全世界主要经济体中总和生育率最低。人口增速由正转负加剧了韩国人口老龄化、少子化，导致韩国人口金字塔转向衰退型。

少子化：受生活成本高企、生育观念转变影响，不婚晚婚、不育晚育现象加剧，2022年总和生育率跌至0.78、新生儿数量首次跌破25万。1960-1990年，韩国经济腾飞，随之而来的是房价、物价不断上涨，1997年亚洲金融危机后，韩国年轻人失业率、收入不确定性增长，不婚晚婚、不育晚育现象加剧。根据韩国统计局数据，1980-2020年，韩国结婚率从10.6‰的峰值降至4.2‰，单人家庭占家庭总数的比重从4.8%增至31.2%。1990-2022年，韩国男性初婚年龄由27.8岁增至33.7岁，女性由24.8岁增至31.3岁。1993-2022年，女性平均生育年龄从27.6岁增至33.5岁，婚后生育首胎平均时间从1.2年增加至1.5年。不婚晚婚、不育晚育导致韩国总和生育率在1960年达到5.95的峰值后持续下降，1984年降至更替水平2.1以下,2018年跌破1至0.98，2022年跌至0.78，创历史新低；新生儿数量同比下降1.1万至24.9万，首次跌破25万。

老龄化：1951-2023年，韩国人口年龄中位数从17.4岁增至44.5岁；从老龄化到深度老龄化用时18年，老龄化速度超日本。1925年韩国人口年龄中位数20.5岁，1966年17.3岁，主因婴幼儿死亡率降低、1955-1965年婴儿潮。2000年，韩国65岁以上人口占比7.2%，进入老龄化社会；2018年老龄化程度达到14.3%，进入深度老龄化社会。根据韩国统计局预测，2025年韩国65周岁以上人口占比将突破20%，进入超级老龄化社会。从老龄化速度看，韩国老龄化时间晚于其他发达国家，但发展速度快于其他国家。从老龄化到深度老龄化，美国用了65年、法国126年、英国46年、德国40年、日本24年，韩国仅用18年；从深度老龄化到超级老龄化，法国用了28年、德国36年、日本11年，韩国仅用7年。

城市化阶段人口转移：韩国城市化晚于欧美国家，城市化速度快，城市化率从27.7%到70.4%用时仅28年。上世纪六十年代，韩国城市化萌芽起步，相较于美国、欧洲等主要发达国家起步较晚，人口随着工业化向大城市集中，这一阶段主要是以首尔为核心的大城市依托临近汉江的便利交通条件经济高速发展，快速推动了韩国的城市化进程。第二阶段为七八十年代开始的高速增长期，1960-1988年，韩国城市化率从27.7%上升至70.0%以上。1988年起，韩国城市化率速度放缓，1988-2002年，城市化率由70.4%升至80.3%，2002年以后城市化率基本在80.0%-82.0%区间波动，2022年韩国城市化率为81.4%。

根据韩国行政区划，全国可划分为17个一级行政区，分别为1个特别市、1个特别自治市、6个广域市、7个道，2个特别自治道。一级行政区中，2022年人口前三的区域分别是京畿道、首尔、釜山，人口分别为1371.8、941.7、329.6万人。京畿道人口自1985年开始迅速增长，于2005年赶超首尔人口，2022年以10.2%的面积集聚26.5%的人口。首尔人口1990年以来有下降趋势，但仍以0.6%的面积集聚了全国18.2%的人口；釜山行政面积占全国的0.8%，1970-2022年人口从187.6万增至329.6万，占比6.0%增至6.4%。

首尔都市圈包括首尔、京畿道、仁川，首都圈人口集聚始于1960年，1960-1980年，首都圈人口占比迅速增长，每十年增长8个百分点左右。1982年，韩国颁布《首都圈管理法》，确定了以首尔为中心的都市圈的边界，首都圈人口继续保持增长。首都圈面积仅占韩国国土面积的11.8%,却聚集韩国50.5%约2612.4万人口，根据韩国国土开发研究院《第二次首都圈整备计划构想》，55%的制造业企业，70%的高新技术企业，和82%的国家公共机构都集中在首都圈。

韩国人口高速增长期，劳动力供给充足，经济连续27年保持两位数以上增速，创造汉江奇迹；人口老龄化少子化加剧导致劳动力供给不足，拖累经济增速。1970-1978年，韩国15-64岁人口保持年均3.2%的高速增长，与此同时，韩国GDP在1971-1981年年均复合增速达30.6%。1979-1989年，15-64岁人口年均增长率回落至2.0%-3.0%，与之对应的，1982-1991年GDP年均复合增速回落至17.4%。1990-1998年，韩国15-64岁人口增速降至1.0%-2.0%，GDP年均复合增速降至11.3%。1999年之后，韩国15-64岁人口增速跌至1.0%以下，2001-2022年韩国GDP年均增速进一步放缓至5.5%。2021-2022年，韩国经济增长率连续两年低于OECD国家的平均水平。

韩国少子老龄化导致消费增速下滑，市场需求疲软，但健康消费需求增长明显快于其他。1970-1980年，韩国消费规模和人均消费水平波动下降，1980-1990年有短暂的上升期，随后便一直呈现波动下降的趋势。2000年，韩国65岁及以上人口占比超7%，进入老龄化社会，此后65岁及以上人口占比持续增长，人口结构变化使健康消费增速快于其他消费支出。2000-2022年，健康消费支出年均增长8.7%，远高于消费支出总额增长的5.3%。相比之下，需求市场的疲软对于耐用品等需求弹性相对较大的商品产生的影响更大。2000-2022年，耐用品消费支出年均增长4.7%，其中2022年出现负增长，同比下降2.3%。

韩国少子老龄化导致储蓄率、投资率下降，1988-2022年国民储蓄率从41.4%降至34.9%，1996-2020年投资率从31.6%降至25.4%。人口结构与储蓄率密切相关，劳动年龄人口占比增长提高储蓄率。根据IMF国民储蓄率预测值，1980-1997年韩国经济高速增长、劳动人口占比较高时，收入增速高于消费增速，国民总储蓄率保持在36.0%-42.0%的高水平。随着经济增速放缓、少子老龄化加速，劳动人口收入水平增速放缓、社保费用支出增加，储蓄率显著下滑至30.0%-35.0%之间。同时，储蓄率和投资率有明显正相关性，储蓄率持续下降导致投资率下滑。韩国经济高速增长期间，投资率曾达到39.0%的高点，而到2022年，韩国固定资本形成总额占GDP的比重已经降至32.0%。

韩国社会保障成本不断提高，社会福利负担持续加重。韩国实行公共养老金制度，其中国民养老金在养老金体系中占主导，覆盖18岁以上的全体公民。韩国社会福利支出占GDP的比重从1990年的2.8%攀升至2020年的15.6%，30年间上升了5.6倍。其中养老支出占GDP比重从0.8%上升至4.3%，健康社会福利支出占GDP比重从1.4%上升至5.2%，社会福利负担均有明显增加。伴随着社会福利负担的加重，韩国政府负债规模也在逐年增加。1997年，韩国国债规模为60.3万亿韩元，占GDP比重为11.1%，2022年，国债规模扩大至1067.4万亿韩元，25年间负债规模增长了16.7倍，占GDP比重攀升至49.4%。

韩国企业面临用工难、人力成本升高，市场需求下降、盈利能力下降的双重困境。韩国人口结构的变化导致老龄退休员工比重增加，就业者为保障未来退休生活，对薪酬与保障要求提高，从而提升企业雇佣成本。根据韩国统计局数据，2011年，韩国企业劳动力成本占总运营成本的13.5%，2020年占18.6%，平均每年上升3.3%。同时，市场需求的疲软导致韩国企业销售额增速下滑，以韩国制造业企业为例，1970-1980年韩国制造业企业销售额年平均增速37.2%，1980-2000年，销售额增速放缓至14.7%。2000年之后，韩国步入老龄化社会，销售额增速进一步下滑至年均5.9%。

财阀集团销售额占韩国GDP比重超80%，青年发展路径受限，社会活力下降，从抛弃爱情、婚姻、生育的三抛时代，到进一步抛弃人际关系和购房的五抛世代，再到一切皆可抛的N抛世代不断涌现。韩国财阀起源于李承晚政府时期，随着财阀规模扩张，政府出台了系列管制政策，然而财阀在韩国经济中依然举足轻重。根据韩联社数据，2020年，资产达5万亿韩元以上的64家集团销售额1617万亿韩元，占韩国GDP的84.3%。规模巨大的财阀当道，导致韩国少数群体掌握大量优质资源，阶级固化持续加重。韩国年轻人口发展路径局限于：进入一流大学、进入财阀集团优质岗位，竞争不断加剧。激烈竞争叠加高房价，越来越多韩国青年放弃努力、内卷，成为抛弃爱情、婚姻、生育等的N抛世代，社会活力持续下降。

韩国通过一系列顶层设计保障人口政策、制度体系的顺利推行。90年代初，韩国开始调整此前严格控制人口规模的政策，1994年，韩国设立人口政策审议委员会，该委员会负责研究、制定人口政策；2001年，设立性别平等与家庭事务部，该部门设立目标是促进性别平等、家庭福祉；2003年，成立老龄化与未来社会委员会，负责少子化老龄化社会政策制定、制度体系构建等；2005年，成立直属总统的低生育及老龄化委员会，要求委员会向国会报告年度人口政策及相关成果等。

韩国实施鼓励生育三步走计划，2006-2020年推出三次《低生育率和高龄社会基本计划》，构建较为全面的鼓励生育政策体系。2006年，韩国政府首次推出《低生育率和高龄社会基本计划》，政策目标是建立应对低生育率问题的基本制度框架，具体措施包括建立消除生养育障碍的政策体系、扩充保育服务基础设施、为家庭提供育儿援助等。第一次《基本计划》2010年实施完成，期间韩国生育率略有上升但未恢复至原有水平。2011-2015年，韩国政府实施第二次《基本计划》，第二次《基本计划》除了强调育儿援助，新增工作家庭平衡援助，主要举措包括加强对职场女性的支持、满足双职工家庭养育子女需求。2016-2020年，第三次《基本计划》实施，覆盖面在第二次基础上继续扩大，除家庭外，企业、社区也被纳入工作家庭平衡的政策范围。

生育激励机制：韩国通过减免生育医疗费用、为夫妻双方提供产假等鼓励生育。为鼓励结婚，韩国向月收入低于一定水平的新婚夫妇每年提供5万套保障性住房。为鼓励生育，韩国免除女性从怀孕到分娩产生的医疗费用，同时，1岁以下婴幼儿产生的医疗费用全免。此外，生育一胎的女性，享受90天带薪产假；生育二胎及以上女性，最高享受120天产假。2007年，韩国推出男性陪产假，进一步完善鼓励生育的休假安排。

养育支持机制：韩国推出《中长期保育基本计划》等系列政策为家庭提供多层次托育政策，降低家庭养育成本。2006-2010年，韩国推出并实施《中长期保育基本计划》，为公共保育和提高保育服务质量奠定基础，2008年推出《关爱儿童计划（2009-2012年）》，2013-2017年第二次实施《中长期保育基本计划》，详细规定了保育机构设置、保育费用承担，将家庭养育补贴范围扩大至所有年龄群体，强调国家在保育中的责任。2018-2022年《中长期保育基本计划》再次升级，扩大了保养养育的社会责任。除政策外，韩国通过现金补贴、降税等方式为育儿家庭提供援助，如2023年起，养育不满1岁儿童家庭可享受每月70万韩元（折合人民币3790元）。

工作家庭平衡：韩国出台《男女雇佣平等与支持工作家庭平衡法》等政策保障生养育期间女性就业权利。1988年，韩国就推出了《男女雇佣平等法》，2007年，该法律升级为《男女雇佣平等与支持工作家庭平衡法》，鼓励男性参与育儿，鼓励企业支持女性工作家庭平衡。2018年，韩国修订《劳动基准法》，进一步保障了生养育女性的就业权利，如明确女性带薪产假、要求企业实行弹性工作制等。

生活保护制度：制度目标是保障低收入群体生活，最初只提供现金补助、救助，之后升级为提供就业培训与机会，经过不断完善，制度于2000年完成立法，即《国民基础生活保障法》，低收入群体按法律规定享受最低生活保障，保障范围扩大至提供教育、生育、居住环境等各方面。

医疗保护制度：与其他国家医疗保险制度不同，韩国医疗保护制度受益对象局限于低收入群体，按法律规定，所有城市、道设立医疗保护基金，基金主要来源是国家专项资金、地方自治团体资金，基金承担低收入群体的全部或部分医疗费用。除医疗费用外，韩国通过医疗补助改善方案为低收入群体提供健康生活维持费。

国民年金制度：韩国国民年金制度覆盖全体国民，为老龄人口提供各种生活保障，使其维持退休前生活水平。为保持国民年金制度可持续性，韩国政府2003年起实行五年财政计算制度，综合年金受惠人数、新加入人数、物价波动等因素，计算和预测年金现金流，据此调整年金制度方案。

人口结构老龄化加重了韩国政府财政负担、降低了企业劳动力供给、改变了家庭养老模式，老年人口就业需求不断增长。同时，老年人口由于退休后养老金不高，生活稳定性和质量不高，自身再就业意愿提高。

韩国通过立法延长退休年龄至60岁，保障老年人平等就业权益。1991年，韩国制定《高龄者就业促进法》，2003年，韩国设立高龄化与未来社会委员会，解决老年人口就业问题，2008年，《高龄者就业促进法》升级为《禁止雇佣中的年龄歧视及高龄者就业促进法》，其中禁止对高龄人口的年龄歧视，对高龄人口遭遇年龄歧视的，采取一定救济措施。

韩国为高龄就业者提供多种就业援助金，如工资封顶制员工享有工资补贴援助，每人每年享受的最高援助金额不超1080万韩元（折合人民币5.8万）。除高龄就业者外，韩国对雇佣老年人口的企业也提供援助，如雇佣45岁以上员工的企业，员工实习期间，企业可享受每月60万韩元（折合人民币3250元）援助，转正后，享受最高540万韩元（折合人民币2.9万元）的补贴。

韩国为老年人口提供职业生涯规划服务，构建了终身培训体制。韩国职业规划制度发展初期，服务对象较少、范围较小、项目单一，随着制度不断完善，服务对象由在职员工扩大至求职员工，服务范围从大型企业扩大至中小型企业，极大的促进了老龄人口再就业。同时，韩国鼓励企业按年龄分类培训员工，对初入职场员工、退出职场员工提供不同的培训课程，对员工终身培训，提高高龄人口再就业能力。

尽管韩国自20世纪90年代起采取措施调整人口政策，尤其是2000年之后，人口政策积极鼓励生育，2023年，根据韩国保健福祉部预测，“父母津贴”预算规模约2.4万亿韩元（折合人民币129亿元），但韩国仍深陷超低生育率、老龄化持续加剧的人口困境中，2022年总人口增速-0.1%，总和生育率0.78全球主要经济体最低，65岁及以上人口占比17.5%，处于深度老龄化社会。原因是什么？

一，生育成本过高影响育龄家庭生育意愿，韩国是全球经济体中生育成本最高、生育率最低的国家。生育成本既包括从怀孕到分娩的成本（即“生的成本”），也包括养育和教育成本（即“育的成本”），生育成本是影响育龄家庭生育意愿的最重要因素之一。《中国生育成本报告》中通过对比不同国家抚养一个孩子至刚年满18岁所花的成本相对于人均GDP的倍数，发现韩国抚养一个孩子到18岁所花的成本相当于人均GDP的7.8倍，生育成本相当于人均GDP的倍数越高，意味着养育压力越大，韩国在全球主要经济体中倍数最高，严重抑制育龄家庭生育意愿。

二，韩国房价自2000年以来持续高速增长，房价过高，收入就业不稳，抑制生育行为。韩国人口持续向首尔首都圈集聚，供求失衡，叠加全租房制度营造的全民炒房环境，房价持续高速增长。根据韩国国民银行2022年三季度数据，韩国首尔2022年三季度房价约为8.2亿韩元（折合人民币444万元），而同期首尔家庭平均收入仅5701万韩元（折合人民币30.9万元）。根据Numbeo数据，2021年，韩国房价收入比在全球主要发达经济体中以26.1排名第一。与高房价形成对比的事韩国经济增长放缓、就业机会减少、收入两极分化加剧，适龄人口竞争加剧，收入、就业不确定性增加，抑制生育行为。

三，忽视人口客观发展规律，错过人口政策最佳调整时机。韩国总和生育率1983年下降至更替水平2.1，这是调整人口政策的最佳时机。然而，韩国90年代起才采取措施调整人口政策，同时，受到前期限制人口规模政策惯性影响，90年代人口政策调整风格偏保守，侧重强调提高生育质量，未强调刺激生育。直到2000年之后，人口政策才从保守政策转向积极鼓励生育政策，导致政策推出后未出现婴幼儿出生高峰，总和生育率自2000年起始终低于1.3以下。

四，生育理论发展的必然结果，伴随功利性生育意愿消退，韩国婚育观念、文化习俗转变，成本约束阶段到来，不婚不育成为更多适龄人口的选择。根据驱动生育率下降主导因素的变化，可将人类历史划分为四个阶段：一，高死亡率驱动阶段，人们需要以高生育率抗衡高死亡率，总和生育率多在6以上，此阶段韩国“多子多福”观念深入人心。二，死亡率下降驱动阶段，人们认识到低生育率也能保证收益最大化，总和生育率从6以上降到3左右。三，功利性生育消退阶段，人们的生育行为更接近情感需求，并重视子女质量提升，总和生育率大致从3降到2左右。四，成本约束的低生育率阶段，总和生育率降至更替水平2以下，低于意愿生育水平。1983年，韩国已发展至成本约束阶段，总和生育率不断下降是必然。

五，男权主义思想、传统家庭分工积重难返，政策未营造性别平等的社会环境，女性需求未真正得到满足，难以实现工作家庭平衡。尽管韩国政府推出系列政策保障女性权利，但政策仅局限于对家庭的支援，援助对象主要是已婚已育的职场女性，未立足于社会整体环境改变，导致政策难以对根深蒂固的传统社会思想起效。根据相关数据，韩国产假后重新上班的女性接近50%在1年内离职，传统的社会文化环境对已婚已育的职场女性不友好，因此，越来越多女性在“生养育子女”和“追求职业发展”之间选择后者，少生甚至不生。

六，韩国工作时间过长，2022年，韩国劳动者年平均工作时间1901小时，在全球主要经济体最长，抑制生育行为、降低育儿时间。生养育子女需要劳动者在工作时间外付出大量额外时间，工作时间过长限制居民社交和恋爱，推迟年轻人结婚时间；同时，工作时间增加激化家庭-工作矛盾，降低员工幸福感，进而降低生育意愿；此外，过长的工作时长导致育儿时间缩短，使中低收入家庭延缓生育时间。根据OECD数据，2022年韩国是全球主要国家中工作时间最长的国家，是韩国生育率倒数第一的重要原因。