首部PPP专属“条例”出台   （网络图）

　　尽管在不到四年的条例时间里，拟投资额超16万亿元的首部属治PPP（政府和社会资本合作）项目已席卷全国，但我国仍缺乏一套PPP适用的专账法律体系。近日，理新理旧被市场各方翘首以待的条例PPP顶层设计获得实质进展。

　　21日，首部属治国务院法制办公布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)，专账总共7章50条6000余字，理新理旧对PPP的条例适用范围、项目发起、首部属治实施、专账监督管理、理新理旧争议解决以及违反条例需承担的条例法律责任都作出了规定。

　　我国首部PPP专属“条例”

　　近年来，首部属治PPP已逐渐发展为一个热词。专账在新一轮的投资风口下，我国有必要对PPP进行专门的立法，使PPP在实践中有效地降低政府开支和财政风险。在此之前，我国所有的PPP项目实际上是根据三份规范性文件来管理。

　　它们分别是：《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委2015年第25号令）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）。前两份文件分别由财政部和国家发改委发布，第三份则是由国务院办公厅下发的指导意见。

　　事实上，记者翻阅三份文件发现，由于部委立场之间的不同，前两份文件在对PPP的法律术语、社会方要求、项目要求、争议解决等关键因素的规定方面存在着明显的差异。而第三份由国务院发布的文件，未能弥合这些差异。

　　如对社会资本方的定义，财政部113号文指“已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”；发改委25号文则主导强调“特许经营”，并未剔除地方政府融资平台；而国办42号文规定“与政府脱钩、并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本”，虽然没有对地方融资平台一刀切，但并未包括此前两份文件中所提的满足特定条件的“境内外企业法人”和“特许经营者”。

　　“在分割的管理体系下，社会资本面临较大的政策不确定性，其参与积极性或受到一定的负面影响。” 兴业研究分析师何知仁如是说。

　　相对应的，此次征求意见稿中对社会资本方的定义为“依法设立、具有投资、建设、运营能力的企业”，更加关注于实体企业，对上述三份文件中提及的企业均可能涉及。

　　由更高层来统筹制定PPP相关立法，已迫在眉睫。2016年7月，国务院常务会议明确要求，由国务院法制办牵头，加快推进PPP相关立法进程。此后，基础设施和公共服务项目引入社会资本条例作为“全面深化改革急需的项目”，被列入国务院2017年立法工作计划。

　　有别于此前各部委出台的PPP规范文件，7月21日出台的上述征求意见稿由国务院制定条例，由规范性文件上升到行政法规，约束力很高。

　　兴业研究研报分析指出，征求意见稿是直接由国务院、而非国务院下属部委颁布的，并且这是我国首部PPP专属“条例”，与以往发布的“指导意见”“操作指南”“管理办法”不同，条例属于行政法规。因此，现有的PPP文件中与条例相冲突的条款，在条例实施后应自动废止。

　　明确政府和企业红线

　　“为了规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作”，征求意见稿第1章第1条就开宗明义地传达了即将实施的PPP条例的基本准则。

　　事实上，自2014年中央大力推广PPP模式以来，PPP项目数量和投资额呈现爆炸式增长。根据财政部PPP中心数据，截至今年上半年，全国PPP综合信息平台项目库入库项目达到1.3万多个，拟投资额约16.4万亿元。今年一季度已经签约落地的PPP项目为1729个，投资额近3万亿元。

　　然而，尽管PPP改革取得了阶段性成果，但也面临了巨大挑战，PPP市场也因不规范发展而孕育了不少风险问题。

　　“比如，一些地方政府依然把PPP当做一种简单的融资手段，对项目债务责任大包大揽，违反《预算法》，风险分配机制形同虚设。”财政部PPP中心主任焦小平说。

　　“我们绝不能再无度增加新的‘伤疤’。” 焦小平强调，希望社会资本、地方政府、金融机构对不规范的融资不要再抱任何幻想。

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