在国际法上，核废水对海洋排放的问题，应当依据1972年《伦敦倾废公约》，公约要求，即使达到“灰名单”中标准的材料，其倾倒也需要经过缔约国的“特许”。在判断废水对环境造成的影响上，除了IAEA，还有国际放射防护委员会（IXRPC）、经合组织的核能属、国际海事组织（IMO）、联合国粮农组织（FAO）等机构同时有权限进行监督，各方应当相互配合。而日本选择寻求IAEA背书并单方面决定废水排海，原因在于：首先，其废水贮存方案存在缺陷；其次，随着公众食品安全意识的提高，相关规则正在变得越来越严格；最后，其与IAEA之间有长期良好合作，上一任总干事天野之弥在机构中留有一定政治遗产。
目前，全面禁止核废水排放的提案已经在《伦敦倾废公约》的谈判桌上，经合组织、FAO和WHO等机构也有报告证明，福岛核废水的排放会对周边生物造成影响。然而，多重机构之间如何协调互动，有国际法效力的文件的程序、规则、标准如何及时更新，乃至规则如何确保效力等问题，在福岛废水问题面前展现出了尤其的紧迫性。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。本文原刊于《太平洋学报》，仅代表作者观点。
论IAEA在海洋放射性废物治理中的作用与局限：
聚焦日本福岛核污水排海事件
文｜余敏友、严兴
来源｜《太平洋学报》
▲ 国际原子能机构负责人格罗西（左）7月4日访问东京，并向日本首相岸田文雄提交国际原子能机构关于福岛核电站废水排放的报告。图源：美联社
2021年4月13日，日本政府召开内阁会议，正式决定在两年内将福岛核电站的上百吨核污水排入太平洋，引发国际社会舆论哗然。同日，国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，以下简称IAEA）总干事格罗西（Rafael Mariano Grossi）对日本的决定表示“欢迎”，并称IAEA已经准备好为监测和审查该计划的安全和透明执行提供技术支持。日本政府随后多次援引IAEA表述，为自身决策“正名”。尽管IAEA在原子能和平利用方面的专业指导性地位得到公认，但福岛核污水不是传统意义的放射性废水，其排放所涉及领域也不限于原子能的和平利用。IAEA已于20223年2月派遣专家组，对福岛的核污水释放计划进行评估，并发布了首份报告。在全球海洋放射性废物治理中，厘清IAEA与其他国际组织的地位与作用，对管理、监督以至阻止核污水排放至关重要。
将海洋视为废物处置场所是人类利用海洋的方式之一，自1946年人类首次将低放射性废物排放入海以来，相关实践已有数十年。随着人类对放射性废物危害性认识的逐步深化，国际社会通过国际组织和国际条约开展合作，逐步严格规制放射性废物的排海行为。在当今国际法体系中，原子能法、海洋法虽均有涉及放射性废物治理，但相互协调不够。福岛核污水不是常规的放射性废物，对其妥善处理，不仅涉及与海洋法和原子能法有关的条约规定，而且涉及多个国际机构。IAEA虽然占据重要地位，但也不能忽视国际放射防护委员会（International Commission on Radiological Protection，ICRP）、经合组织核能署（Organization for Economic Cooperation and Development-Nuclear Energy Agency，OECD-NEA）、联合国核辐射效应科学委员会（United Nations Scientific Committee on The Effect of Atomic Radiation，UNSCEAR）、国际海事组织（以下简称，IMO）和联合国粮农组织（以下简称，FAO）等机构的职能与作用。
针对日本企图让IAEA为其排放核污水的决定背书，下文首先论证IAEA在全球放射性废物治理体制中没有排他权，接着分析IAEA与其他相关国际组织在日本核污水排海事件的作用，最后得出结论并提出建议。对于福岛核污水，国际社会只有在既有基础上充分开展国际合作，协调职能，提升治理效率，才能有效应对。
1 IAEA既没有全球放射性废物治理的排他权，更无垄断权
1954年，第9届联合国大会通过第810号决议，正式启动建立IAEA的程序。《国际原子能机构规约》（以下简称《规约》）1956年在联合国总部通过，1957年7月生效。1957年10月，以“促进原子能和平利用，避免其用于军事目的”为宗旨的IAEA正式建立。作为原子能领域功能较为完善的专门性政府间国际组织，IAEA自成立以来便在处理放射性废物领域发挥引领作用。放射性废物源自于工农业生产、国防、医疗、教育、科研等多项领域，其处置问题是原子能产业无法回避的难点，也是现有技术难以妥善解决的瓶颈。废物处置方式取决于其放射水平、半衰期以及各国所拥有的处理技术，但一般分为陆地深埋和海洋处置两类，后者又可分为海洋倾倒和近海排放。探讨IAEA在放射性废物规制的具体地位，既应聚焦其《规约》的相应条款，也应注意《规约》并非赋予IAEA职能的唯一渊源。实践表明，国际社会可通过若干形式，赋予IAEA以《规约》外的权责，以便其进一步落实“扩大原子能对世界和平、健康及繁荣的贡献”的目标。现有国际文件显示，尽管IAEA在放射性废物规制方面发挥主要作用，却没有批准并决定放射性废物排放的权力。
（一）对《国际原子能机构规约》赋予IAEA涉及放射性废物治理职能的分析
《规约》自制定以来，先后于1963年、1973年和1989年进行过三次修订，当前适用的是1989年12月28日通过的版本。《规约》第3条第A款明确规定了IAEA的七项职能，放射性废物的规制涉及其中多项，最关键的是制定并适用保护人类健康和财产免受危险的安全标准。相应标准适用于三类活动，即IAEA自身实施的活动、IAEA支持实施的活动，以及经当事国请求，基于双边或多边条约，或当事国在原子能领域所实施的活动。IAEA据此制定了一套保护人类和环境免受电离辐射有害影响的安全标准体系。该体系体现了当前国际社会在和平利用原子能方面的共识，包括《安全基本法则》《安全要求》和《安全导则》三种文件。
《安全基本法则》阐述了原子能和平利用过程中防护与安全的基本目标及原则，为整套标准体系奠定基础。IAEA分别于1993年6月、1995年3月和6月出版了《关于核装置安全的安全标准》《关于放射性废物管理安全的安全标准》《关于辐射防护和辐射源安全的安全标准》。2006年，IAEA出台新的《安全基本法则》，将原内容优化为10项新原则，保持相互之间的协调性，明确了适用于所有放射性废物规制活动的安全原则。IAEA希望通过统一原则，确保所有缔约国的共同遵循。
为保障人类及环境免受电离辐射损害，《安全要求》以《安全基本法则》为依据，设计制定了一套统筹兼顾、协调一致的安全要求。如果相应的要求无法满足，则必须采取措施达到或恢复所定的安全等级。《安全要求》又进一步分为《一般安全要求》（General Safety Requirements）和《具体安全要求》（Specific Safety Requirements）。其中，2009年出台的《一般安全要求》第五部分涉及放射性废物的处置前管理活动，2011年出台的《具体安全要求》第SSR-5号文件直接规制放射性废物处置活动。2018年修订的第SSR-6号文件则对包含放射性废物在内的一切放射性物质的运输活动进行规制。其他《安全要求》文件也在原子能利用方面与放射性废物管理有关。
《安全导则》整合了IAEA关于如何落实上述安全基本法则和要求的建议和指导。该类文件又分为《一般安全导则》（General Safety Guides）与《具体安全导则》（Specific Safety Guides），包含数十份与放射性废物相关联的文件。此外，为了解释上述两类文件的科学基础，IAEA还出版了《系列技术报告》（Technical Report Series）。
上述三类文件尽管在实践中对原子能领域各项活动具有重要指引作用，但在法律上本身没有国际法意义的约束力。各国只有通过将其转化为国际条约或国内法，方可赋予其强制执行效力。除制定并适用安全标准外，《国际原子能机构规约》赋予IAEA的援助、信息交流、专家培训、建造设施等职能，也没有直接赋予其批准、决定放射性废物排放的权利。
（二）对其他国际法文件赋予IAEA处理放射性废物相应职责的分析
除《国际原子能机构规约》赋予的职能外，原子能法与海洋法中也有相关条约赋予IAEA与放射性废物规制相关的权利，但相应的授权范围仅限于各国际条约本身有权决定的事项，且仅对缔约国具有法律约束力。
在原子能领域，鉴于IAEA安全标准的“软法”属性，为构建统一的国际法基础，国际社会在1997年9月制定《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》，以加强全球范围内的放射性废物管理安全。该公约是涉及放射性废物规制具有法律约束力的唯一国际文件，有力地促进乏燃料和放射性废物管理制度的发展。各缔约国承诺，在国内实施严格的安全措施，就已实施的措施编写“国家报告”并提交所有缔约方审议。IAEA作为该公约的秘书处，有权召集和筹备缔约方会议，并向各缔约国收集、转送相应资料。
在海洋法领域，虽有某些条约赋权IAEA，但在权利明确性方面有不同程度的差异。在放射性废物规制层面，1958年《公海公约》要求缔约国参照主管国际组织制定的标准与规章，采取具体措施防止可污染海水的放射性废料倾倒活动，同时要求缔约国与国际组织开展合作，避免因使用放射性物质导致海水污染。
海洋倾倒是20世纪70年代各国处置放射性废物的主要方式。1972年在伦敦制定的《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》（以下简称《伦敦倾废公约》），对海洋污染物建立黑/灰名单制度，对倾倒行为实施管控。列入该公约附件一（黑名单）的物质，被禁止倾倒入海洋。该附件将IAEA指定为放射性废物领域的国际主管机构，并赋予其根据公共卫生、生物或其他理由，明确不宜在海上倾倒的“高放射性废物”和“其他放射性物质”。IAEA在1974年首次确定的“高放射性废物”名单于1976年获得了《伦敦倾废公约》缔约方协商会议通过，1978年修订本随后也获得了通过。
对于未被列入附件一的放射性废物，附件二要求《伦敦倾废公约》各缔约国充分考虑IAEA的建议和指导。列入附件二（灰名单）的放射性废物倾倒需获得缔约国的“特许”，并遵循《伦敦倾废公约》规定的要求。为进一步确保倾倒的安全性，IAEA可以对倾倒条件、形式、数量以及程序等环节提出建议，对放射性废物的封装、选址、监测、作业、环境评估等多方面设置具体规范。
随着放射性废物倾倒规则逐年细化，各缔约国要求IAEA发挥更积极的作用。1993年，《伦敦倾废公约》第16届缔约方协商会议通过修正案，将除被IAEA视为满足“最低特许标准”（de minimis）条件外的所有放射性废物纳入附件一，禁止对其实施海上倾倒活动，大幅缩小了合法倾倒的放射性废物范围。第19届缔约方协商会议要求IAEA进一步明确“最低特许标准”的概念与要求，对“可免于辐射管制”或“需要实施具体评估”的材料做出更具体的指引。
根据前述要求，IAEA在1988年颁布《辐射源与实践的管控豁免原则》，建立豁免辐射管制物质的一般原则；1999年颁布《放射性排除和豁免原则在海上处置中的适用》，明确了针对《伦敦倾废公约》放射性废物倾倒行为的管控豁免（exemption）和排除（exposure）指引。2003年，IAEA进一步制定了《依据1972年〈伦敦公约〉确定海上处置材料的适当性：放射性评估程序》，确立判定“最低特许标准”或“无放射性”物质的6步程序。该程序基于“保护人类健康”的目的，采用“预防性方式”（precautionary approach），标准更为严格，选取模型和假设对拟处置物质在近海的辐射剂量显示更高。随后，缔约方协商会议再次要求IAEA就“放射性废物对周边环境及动植物的具体影响”进行评估。2015年IAEA公布《依据1972年〈伦敦公约〉及1996年议定书确定海上处置材料的适当性：放射性评估程序》，采用了与2003年文件类似的方法，阐述了海洋动植物辐照剂量的“最低限度”的概念、原则、标准和程序，填补了辐照对海洋动植物影响方面的空白。
除上述公约外，1982年《联合国海洋法公约》第十二部分明确了缔约国在海洋环境保护领域的权利与义务。该公约文本涉及一系列国际组织，在绝大多数情况下，文本以“主管机构”指代各机构。1996年，联合国秘书处海洋事务和海洋法司认为，包括IAEA在内的至少20个机构，可被视为“主管或相关的国际组织”，公约的相应条款赋予了上述机构权责，以促进全球海洋治理。公约第十二部分，与IAEA相关的条款达17条之多，涉及通报、国际合作、应急计划制定、信息交换、标准订立、技术援助、发展中国家优惠待遇、污染监测、定期报告、环境评估、陆源污染、国际海底区域污染、倾倒污染、大气污染的规制与执行等事项。需要注意的是，该公约赋予IAEA的职能，主要是提供平台、实施监督等辅助作用，而非决策。上述条款多采用“通过主管国际组织”的表述，强调缔约国应将包括IAEA在内的国际机构作为自身履行公约义务的方式之一，作为落实海洋环境保护具体行动的保障。
此外，国际上还有若干区域性海洋公约，其内容与IAEA在放射性废物规制方面存在关联。例如，1974年《保护波罗的海地区海洋环境公约》要求缔约方组成委员会，直接或通过包括IAEA在内的国际组织，促进旨在研究、实施推进评估、补救波罗的海地区污染的方案。1981年《保护东南太平洋海洋环境和沿海地区公约》要求缔约各方直接或通过与主管国际组织合作，制定、采用和实施有效的规则和标准，并构建适当的监督体系。1992年《保护东北大西洋海洋环境公约》要求缔约各方在制定与放射性废物相关的计划与措施时，应考虑“适当国际组织”的建议与监督程序。但上述区域性公约同样未赋予IAEA对于放射性废物处置方式的决定权。
（三）在原子能领域与IAEA有密切合作关系的国际放射防护委员会、经合组织核能署和联合国核辐射效应科学委员会
实践中，IAEA反复强调上述三个机构在原子能领域的重要作用，并与这三个机构保持密切的合作关系，不仅在其出版的系列安全标准文件援引后者材料，更分享数据资源，设立机构间沟通协调机制，避免职能重叠，提升协作效率。
（1）国际放射防护委员会
该组织的前身是成立于1928年的“国际X射线和镭保护委员会”（International X-ray and Radium Protection Committee，IXRPC）。1950年，委员会对组织结构进行改革，更名为“国际放射防护委员会”。该组织的宗旨是“保护人类、动物和环境免受电离辐射的有害影响”。作为由各国权威专家共同组成的学术机构，该组织现今拥有来自30多个国家的250多位专家，就电离辐射防护的各类问题提供建议和指导。
在探索放射性物质对人类和环境的影响方面，该组织的影响力不逊于IAEA。自成立以来，该委员会公布了150多份出版物，其对辐射给人类造成伤害的分析和应对建议，已构成包括日本在内的多国辐射保护政策、法规、指南和实践的基础，也得到包括IAEA在内国际组织的广泛承认。针对放射性物质的排除和豁免问题，该组织《1990年度建议》提出，在不需要纳入管控的辐射源或辐射暴露中，应尽量避免实施过度的监管程序。该建议实际上构成了放射性物质“豁免”和“排除”概念的渊源。1996年，IAEA根据该组织的建议，重新修订《国际电离辐射防护与辐射源安全的基本安全标准》，纳入约300种放射性核素的豁免概念、标准、活动浓度和数值。
直至2003年，IAEA制定的“最低特许标准”判定原则、标准及程序均仅基于“保护人类健康”目的，并未考虑放射性废物对周边环境及动植物的具体影响。国际放射防护委员会为探索后一问题，在2005年设立委员会，致力构建对特定生物区系动植物辐射影响的评估体系。国际放射防护委员会《2007年度建议》指出，在制定新的安全标准时，应考虑新的生物、物理信息及趋势，并在其2008年《环境保护：参考动植物的概念及运用》中制定新的研究方法，基于代表不同环境的若干“参考动植物”概念来研究辐射对各类生物的影响。该研究方法对后续同类研究影响深远。前述IAEA《依据1972年〈伦敦公约〉及1996年议定书确定海上处置材料的适当性：放射性评估程序》就借鉴了该方法。
（2）经合组织核能署
该核能署是经合组织的半自治性政府间机构，成立于1958年，其宗旨是通过国际合作，帮助成员国维护和发展相应的科学、技术和法律等基础，从而安全、环保和经济地实现对核能的和平利用。
经合组织核能署在放射性废物规制方面做出了突出的贡献。20世纪60—80年代，在该核能署构建的合作框架下，经合组织部分成员国曾在东北大西洋数次实施放射性废物联合倾倒活动。这是迄今为止在该领域开展的唯一国际联合行动。该核能署为其提供了统一的操作程序，涉及风险评估、制定倾倒地点选择规则、设计放射性废物贮存容器、选择运输船舶等内容，并设立监督制度。
为增强对东北大西洋倾倒评估的科学性，经合组织1977年通过决议，设立了“海洋倾倒放射性废物多边咨询与监测机制”。根据该决议，核能署应至少每五年对各国提出的倾倒场所做出适宜性评估，并对先前已视为合适的场所进行复审。核能署1979年组建海洋和辐射防护领域的专家组，详细审查东北大西洋的倾倒场所的适宜性与安全性。专家组建议，对特定场所设立科学的方案，增进对海洋环境中放射性核素转移过程的了解，为今后的评估提供更可靠、全面的科学基础。该建议直接促成了1981年“协调研究和环境监测项目”（Coordinated Research and Environmental Surveillance Programme，CRESP）的设立。
CRESP项目是经合组织核能署在放射性废物规制方面的另一重要贡献。该项目历时14年，是全球首个针对核废料释放至海洋的放射性核素的科研项目。CRESP的研究对象，不仅包括海洋倾倒放射物，而且扩展至成员国沿海排放的放射性废物，因此对福岛的核污水处理更有借鉴意义。
CRESP项目专家构成也为解决同领域的难题提供参考。该项目由成员国和国际组织代表共同组成的执行组指导各项工作，设立地球化学和海洋物理学、生物学、模型开发以及放射学等四大领域的任务组实施评估。15个国家和IAEA与IMO参与项目工作，在沉积物与海水的相互作用、沉积物的放射性物质转移、海水的垂直混合机制、涡流扩散数据、深海食物链的识别及潜在暴露途径等关键领域，获得了宝贵的研究经验。该项目还为各国方案协调、资源和设备共享、国际考察交流等提供国际平台，极大地促进了区域合作。
20世纪60年代以来，经合组织核能署与IAEA持续开展合作。同国际放射防护委员会类似，核能署制定的文件可作为IAEA文件的重要渊源，核能署与IAEA在各环节对接，信息共享，共同制定原子能领域的新文件。在放射性废物治理方面，IAEA与经合组织核能署于1988年对辐射源或实践可免于管制的问题达成了共识。随后，两机构联合制定的《辐射源与实践的管控豁免原则》，确立了豁免的一般标准，明确了放射防护目标的个人和集体剂量值等细节。在信息共享方面，IAEA与核能署就数据库服务签署协定备忘录，授权部分非经合组织核能署的IAEA成员国访问核能署数据库。在国际合作方面，为避免职能重叠，IAEA与核能署每年定期会谈，为未来的合作制定路线图。
（3）联合国核辐射效应科学委员会
该委员会成立于1955年，其职能是对地球上的电离辐射来源及电离辐射导致的生物效应科学数据信息进行系统的收集、分析和评价，并向联合国提交报告。与IAEA等组织不同，该委员会本身无权制定放射性标准，也无权就核试验提出任何建议，其报告仅为制定保护人类和环境的建议和标准提供科学依据。
该委员会的研究涉及核能产业链的全过程。放射性废物处理作为核循环的重点环节之一，属于该委员会的研究对象。该机构的《电离辐射的来源、影响及风险》系列出版物，被视为评估放射风险的权威科学依据。此外，该委员会还针对包括广岛和长崎的核爆事件、切尔诺贝利核事故和福岛核事故等重大国际关注事件，做出过专门的辐射评估报告。
（四）对在全球海洋放射性废物治理中与IAEA有密切合作关系的IMO和FAO的分析
全球海洋环境治理体系涉及多个国际组织，各组织相互间存在职能重叠。在放射性废物治理领域，除IAEA外，IMO和FAO也在不同层面上发挥作用，共同维护海洋环境和生态系统。
（1）国际海事组织（IMO）
IMO是海事领域的主要国际组织，制定了50多项国际条约和数百项准则与建议。尽管海洋污染防治并非IMO的初心，但自1975年海事组织大会赋予其治污职能以来，该组织对海洋环保领域的影响日益增大，并与放射性废物治理存在交集。总体而言，IMO对放射性废物治理的影响，体现在对船源污染和倾倒污染防治两大方面，其主要影响形式可归纳为三类：一是推动国际海事规章、标准和程序的发展；二是为创设、执行和审查国际规则构建、维持国际机制；三是厘清和完善既有的国际法原则和规范。通过上述方式，IMO不仅可对缔约国进行约束，而且对海事领域的各个从业者产生直接影响。
在倾倒污染方面，IMO不仅是1972年《伦敦倾废公约》的拟定机构，也是历届缔约方协商会议的承办方，履行秘书处职能。IMO为维持和改进《伦敦倾废公约》体系贡献甚多。例如，IMO协助第16届缔约方会议在1993年通过修正案，禁止低放射性废物的倾倒。三年后，IMO又协助缔约方协商会议通过《〈防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》，对1972年公约予以实质性修改，将既有的“黑/灰名单”制度改为“黑/白名单”制度，还引入了“污染者付费”和“预防原则”等国际环境法原则，推进倾倒污染防治体系的发展。
若一国希望进行放射性废物倾倒活动，则不可避免要实施放射性物质的海上运输。在海上运输安全方面，IMO的前身政府间海事协商组织（IMCO）在1974年制定了《海上人命安全公约》，并在1978年通过了《关于1974年国际海上人命安全公约之1978年议定书》，二者共同构成对商船最为重要的海上安全法律体系。《海上人命安全公约》第7章对放射性物质海上运输活动予以规制。1965年，IMCO制定《国际海运危险货物规则》，以保障船舶载运危险货物和人身、财产安全，防止事故发生。2002年，IMO通过决议，将规则并入《海上人命安全公约》第7章，使之成为具有约束力的国际文件。合并后的《海上人命安全公约》适用于海上各种危险货物运输，并将其分为9大类、20小类，其中第7类涉及放射性物质，并对包装、集装箱运输、积载、不兼容物质之间的分隔等方面设置具体要求。
值得注意的是，IAEA的防护理念为，只要放射性物质采用了符合标准的包装，其运输即是安全的。《国际海运危险货物规则》第7类中采用与IAEA相同的标准，体现了该理念。但是IMO认为，除包装外，运载该类物质的船舶及设施也需要符合特殊的标准。为此，IMO与IAEA、联合国环境规划署（UNEP）组建联合工作组，共同起草了《国际船舶安全载运包装的辐放射核燃料、钚和高放射性废料规则》。该规则在1993年以海事组织大会决议的形式获得通过，并于2001年被纳入《海上人命安全公约》体系，具有法律约束力。其中，IMO发挥自身在船舶设计和海上运输方面的专业性和权威性，针对放射性废料运输的船舶设计、遭受损害后的稳定性、防火以及结构阻力等问题提出建议，对IAEA文件进行补充。上述实践体现两大机构的国际协作性，也反映出该问题的解决，需要两大机构共同应对。
（2）联合国粮农组织（FAO）
FAO并非应对海洋环境问题的专门机构，其宗旨是“实现所有人的粮食安全，确保人们能够定期获得充足的优质食物，拥有积极健康的生活”。在放射性废物治理方面，FAO的作用主要体现在探索放射性污染对海洋生物资源，尤其是可作为消费品生物资源的影响。
1988年，FAO与世界卫生组织（WHO）共同设立国际食品法典委员会（the Codex Alimentarius Commission），联合制定《食品和饲料中污染物和毒素通用标准》，为发生核紧急情况后食品所含放射性核素标准提供基本指导。1995年，两机构对标准进行修订，并在2006年增加覆盖的放射性核素数目。FAO也与IAEA有合作关系。早在1964年，两机构就设立合作项目，就粮食、动物疾病防治等领域的核能技术利用开展合作。针对日本福岛核事故，FAO、IAEA和WHO曾共同就日本核应急和食品安全问题进行联合答疑。
2 IAEA与其他国际组织在日本核污水排海事件中的作用
在褔岛核污水处理上，IAEA的地位十分明确，不仅没有针对倾倒合法性问题的决定权，且无权干涉经济、政治、社会等领域的研究。
（一）IAEA与其他组织在核污水排海合法性方面的作用
日本政府单方面做出的排海决定是权衡的结果。首先，日本长期以来与IAEA保持密切的合作关系。2009年7月，时任日本政府代表天野之弥当选IAEA总干事，使日本对该机构的影响力达到顶峰。然而，天野之弥于2019年病逝，日方会在天野之弥的政治遗产耗尽之前，为解决福岛核污水问题争取有利空间。其次，日本现有的污水贮存方式并非毫无风险，最初使用的储罐存在设计缺陷，容易在各种风险（尤其是地震）中出现事故。近年也出现了储罐老化导致核污水泄漏的事例。设施维护的高成本使日本政府及东京电力公司无意维持此开销。最后，从放射性废物规制制度的发展趋势看，国际社会对该类物质的限制标准愈发严格。在核事故阶段，日本政府已有向海洋持续排放核污水的实践，当时未引起国际社会的广泛关注。但随着人类环保理念的普及，尤其是对生物多样性和生态系统脆弱性认识的深化，日本面临的国际压力与日俱增。故此，日本不惜铤而走险，希望将核污水排海变为既成事实。日本政府的决定，一定程度上可满足其政治利益，希望IAEA为其背书。
日本政府的行为在国际法上不具备合法性。国际组织的职能与权限，遵循“法无授权即禁止”的原则，不得擅自扩大职权。当前，无论是有约束力的国际条约，还是仅有建议属性的国际组织文件，均未赋予IAEA在放射性物质处置的决定或背书的权限。相反，历史表明，对于影响国际社会的倾倒实践，最终还需以国际条约作为合法性依据。福岛核污水并非传统的放射性废水，现有文件不能予以有效规制，国际社会需要制定新的条约，对该类污水进行处置。若日本最终决定通过倾倒方式排污，《伦敦倾废公约》体系可能需做出针对性修订。包括经合组织核能署在内的机构认为，IMO管理相应事项更为合适。若日本坚持通过陆源管道排污，鉴于当前尚未有针对陆源污染的全球性国际条约，IAEA可与IMO协作召开会议，呼吁国际社会寻求妥善解决方案。
在核污水定性及合法性问题妥善解决前，IAEA应发挥自身监督职能，敦促日本中止排海行动的实施。相应做法不仅是国际法中“善意”（good faith）原则的要求，也有先例可循。早在1983年召开的《伦敦倾废公约》第7届缔约方会议上，基里巴斯和瑙鲁等太平洋岛国已提出全面禁止放射性废物海上倾倒活动。芬兰等北欧国家认同上述两国的观点，但建议将全面禁止的时间推迟至1990年，设立过渡期。西班牙认为由于废物对人类健康和海洋环境的影响评估不足，要求在必要的研究和评估完成以前，暂停相应倾倒。即便是英国、德国和荷兰等拥有核技术的国家，也对全面禁止的决议持开放态度，呼吁IAEA通过国际合作设立专家组，进行深入研究。
值得注意的是，日本当时即对可致全面禁止海上处置放射性废物的提案表示“强烈反对”，认为并无任何科学证据表明，既有的放射性废物倾倒制度对人类健康和海洋环境造成损害，进而认为，基里巴斯的提案存在大量的错误或存疑观点，因此建议国际主管部门与IAEA开展充分合作进行研究。“强烈支持”基里巴斯和瑙鲁提案的绿色和平组织认为，放射性废物处置对海洋环境带来潜在危害。该类物质的海上处置决定不应只依据科学证据进行判断，因为这也涉及政治、社会、道德方面的问题。最终，会议通过决议，呼吁各缔约国在特定专家组出台最终报告前暂停实施放射性废物倾倒活动。
1985年，专家组得出的结论为“在放射性废物处置中适用国际接受的辐射防护原则时，没有科学依据证明海洋倾倒选项与其他的可选方案存在区别”。但考虑到放射性物质倾倒问题涉及多个领域，第10届缔约方会议设立“放射性废物处理政府间专家组”（Intergovernmental Panel of Experts on Radioactive Waste Disposal，IGPRAD），并设立了两个工作组，分别对自然科学和社会科学问题做进一步研究。IAEA仅为其中的自然科学组专家提供技术援助。
（二）IAEA与其他组织在福岛核污水定性方面的作用
2011年以来，各国际机构持续关注福岛的核事故。除IAEA外，上述各机构均曾发布与福岛核事故相关的文件。也有机构设立专门项目，对福岛问题进行跟踪。例如，国际放射防护委员会设立第84号任务组，负责汇编福岛事故有关辐射防护系统的经验教训，随后又设立第90号任务组，研究环境源外部辐照（包括核事故引起的辐照）的剂量转换系数，并要求第93号任务组对既有的核紧急情况出版物进行更新。
联合国核辐射效应科学委员会针对福岛的核问题设立了独立项目，并多次发布针对性文件。2014年，该委员会发布了题为《2011年日本东部大地震和海啸后核事故造成的辐射接触水平和影响》的年度报告。该报告阐述了日本人在事故后遭受辐射的情况，以及辐射诱发人类健康风险与环境风险的影响，对周边海洋与陆地生态系统实施独立评估。报告认为，核事故发生后，无人居住的海洋地物和陆地的生物群体的辐射暴露量普遍较低，尚未出现急迫性的辐照影响。但由于地区差异，局部区域也出现了例外情况。辐射对海洋环境及生物的影响集中在高放射性污水排放区。总体上看，该报告与当时世卫组织和FAO等机构的评估基本一致。
2021年，联合国核辐射效应科学委员会发布题为《福岛核电站事故造成的辐射接触水平和影响：自2013年科委会报告以来发布信息的含义》的年度报告。新报告基于2013年后的信息，对放射性物质在大气、海洋、陆地的分布情况做出修正评估，并对该类物质给人类健康与海洋生物的影响做进一步分析。其中，该委员会发现在福岛附近海域已经出现海洋生物种群因遭受辐射而产生细胞遗传学、生理和形态学方面的有害影响。报告也注意到个别文件认为辐射已对特定区域的大量生物种群产生影响。值得注意的是，该委员会报告所采用的模型和方法，与IAEA实施评估的方法存在差异，为科学评估、对比放射性造成的生物影响带来更多元的结论。
经合组织核能署分别于2013年、2018年和2021年发布三份技术报告，对福岛核事故的问题持续追踪。值得注意的是，2021年发布的《福岛第一核电站事故十年后：进展、教训与挑战》报告，具体探讨了核污水的来源、处理原则、既有措施和现行处理技术。令人关注的是，除氚元素外，该报告指出碳-14也无法通过现有技术（ALPS多核素移除系统）有效清除，而任何放射性物质的排海都将引发公众对政府决策与食品安全的担忧。
福岛核事故后，FAO与世卫组织联合发布《核事故和食品放射性污染》报告，阐述食品放射性污染的来源、种类和对人体健康的影响等内容。2021年5月，两机构又联合发布了《日本核事故对海产品安全的影响》，指出放射性物质已通过高、低放射性污水，受污染的雨水和大气粉尘等媒介进入海洋，测出福岛周边部分鱼种的放射性水平已经超标。
然而，既有报告主要针对福岛核电站事故阶段所产生的影响，涉及善后阶段和处理方案的报告数量和深度相当有限。核污水排海计划作为日本政府单方决策，其影响具有全球性，是对国际社会的新挑战。既然在事故发生阶段，上述机构各显所长，对福岛的核事故多领域研究做出了贡献，在善后阶段，各机构似乎没有理由回避新的挑战，在核污水问题继续开展合作，共同探讨真正可行的处理方案。
诚然，针对福岛核污水处理问题，各机构存在职能重叠。若IAEA愿意发挥领域核心机构的作用，借鉴与上述机构的既往合作经验，统筹协调福岛核污水的定性研究，无疑将有利于提高效率，形成科学的合作安排，有助于推动核污水问题的真正解决。相反，若IAEA默认日本推行的单方面处理模式，将自身影响力凌驾于其他国际机构，不仅可能出现力有未逮的后果，更可能破坏相关机构多年来的合作实践，辜负国际社会对IAEA的信赖。
历史上，《伦敦倾废公约》缔约会议中的国际合作可为福岛核污水的定性问题提供借鉴。尽管该公约赋予IAEA对高放射性废物的定义权和对低放射性废物排放的建议权，但IAEA并未独揽大权。相反，IAEA与IMO、经合组织核能署和联合国环境规划署等机构密切合作，不断对定义和建议进行审查。
IAEA既有协调国际机构的能力，也有在历史上推动国际合作的先例。联合国于1969年设立海洋污染科学问题联合专家组（Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Environmental Protection，GESAMP）就海洋环境保护的科学问题向联合国系统提供咨询。该机构专家由联合国特定的专门机构提名，具备多学科背景。IAEA要求GESAMP构建适当的模型，用于评估黑名单中的废物倾倒入海后的放射性核素浓度。GESAMP模型不仅成为IAEA的决策依据，也对经合组织核能署的CRESP项目研究产生重要影响。如今，GESAMP已有50多年历史，其赞助机构也比20世纪80年代更为多元，在全球海洋污染防治，以及全球海洋生态系统评估方面的经验更胜以往，应在包括福岛核污水等问题上发挥更积极的作用。
3 结论及建议
国际放射性废物规制的历史表明，海洋放射性废物治理是艰巨的国际任务，不仅需要各主权国家、国际组织，甚至其他非国家行为体共同参与，而且需要以协调的方式通力合作。单一国际组织无力推动国际社会实施普遍有效的管控，也无法在制度中发挥决定性影响力。放射性废物治理涉及陆源污染和船源污染，不仅是科学问题，也涉及政治、经济、社会、法律等系列因素。寄望于单个国际组织解决所有问题，既缺乏国际法理据，也不具备现实可行性。
绝大多数国际组织尚未发展至可自我赋权的阶段，更不具备独断专行的能力。在全球治理进程中，国际协调仍旧是国际组织发挥的最主要作用。如没有来自成员国的明确授权，国际组织的行动将面临合法性与正当性挑战。《国际原子能机构规约》未赋予IAEA针对放射性废物处置的决策权，《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》《伦敦倾废公约》《公海公约》《联合国海洋法公约》等公约的赋权也是辅助性的。日本希望IAEA的背书能为其单方决策提供正当性，使IAEA陷于违法的境地。
日本的决策有其背后的政治动机，但IAEA应该以真为要，以法为据，以史为鉴，以人为本，在福岛核污水问题上，做出经得起历史检验的负责行动，真正为福岛核问题的妥善解决恪尽职守。
第一，应继续发挥IAEA在福岛核污水方面的技术援助和监督作用。确保IAEA的“安全标准”及其他技术文件在福岛核问题上的可适用性，并敦促日本政府与东京电力公司落实国际、国内标准，提升日本行为的透明度和可信度，推动后续核电站退役解体工作的有序进行。
第二，应借鉴已有国际合作机制与经验，进一步发挥IAEA在国际原子能体系中的主导作用，对涉及福岛核污水定性的科学问题开展协调，充分利用各机构自身优势，形成高效的合作体系。对于核污水可能涉及的政治、法律、经济和社会问题，IAEA应积极配合相应的国际主管机构（或国际会议），为核污水的妥善处理谋求国际共识。在专家组或委员会的设立上，应参考GESAMP、IGPRAD和CRESP的经验，确保专业技术的权威性、人员构成的多元性和机构设置的科学性。
第三，在定性与合法性等关键问题尚未解决时，IAEA应敦促日本善意履行其国际义务，不得擅自实施排海活动。对当前存在的核污水泄漏风险，IAEA应要求日本政府和东京电力公司实施科学的措施，避免泄漏风险加剧，并对现有贮存设备的维护实施有力监督。
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